Уровнями управления в Российской Федерации

Для органов местного самоуправления в Российской Федера­ции целью мер по распределению межправительственных денеж­ных перечислений является создание условий для повышения эффективности деятельности местных органов. Это будет способ­ствовать как установлению лиц, избегающих уплаты налогов, так и развитию базы налогообложения для каждого федерального на­лога, проценты с которого должны поступать в местные бюдже­ты. Данные мероприятия приведут к росту доходов на всех уров­нях бюджетной системы.

К тому же четкая фиксация собственных источников дохода в пользу муниципальных образований (включая процент феде­ральных налогов, установленный на постоянной и долгосрочной основе) позволит местным органам осуществить долгосрочное планирование экономического и социального развития муници­пальных образований, стабилизировать социальную и политиче­скую ситуацию в регионах и восстановить доверие населения к правительственным структурам.

Отсутствие регулирования межбюджетных отношений создает настроение зависимости в бюджетной сфере, тем самым убивая мотивацию соответствующих государственных органов власти и местных органов к расширению собственной доходной базы и препятствуя долгосрочному экономическому планированию и развитию территорией, и более того, усугубляя сложную ситуацию обыкновенных россиян, подавляющее большинство которых про­живает и работает на территориях муниципальных образований.

Предлагаемые меры преследуют несколько основных целей.

1. Стабилизировать местные бюджеты и сохранить социаль­ный и политический баланс на территориях муниципальных об­разований Российской Федерации.

2. Нормализовать отношения между бюджетами всех уровней (федеральный — региональный, федеральный — местный, регио­нальный — местный) на данном этапе и в ближайшем будущем.

3. Повысить уровень сбора налогов и иных платежей, прежде всего путем увеличения ответственности и активности местных органов власти в области развития доходной базы местных бюд­жетов и бюджетов на других уровнях.

4. Создать базу для будущего построения эффективной сис­темы межбюджетных отношений и налогового законодательства, обеспечив политическую и экономическую интеграцию государ­ства во взаимодействии с реальным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации.

Важное значение в достижении перечисленных целей играет совместное рассмотрение органами государственной власти и органами местного самоуправления дополнений к целому пакету законов и постановлений, которые в целом устанавливают фи­нансовые рамки. Это позволит создать в ближайшем будущем в сфере межбюджетных отношений оптимальную систему форми­рования бюджетов всех уровней.

Государственная политика в сфере местного самоуправления утверждена Указом Президента РФ № 1370 от 5 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной поли­тики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливает систему концепций, относя­щихся к целям, приоритетам, задачам и принципам государст­венной политики в области развития местного самоуправления, а также механизм ее внедрения.

Раздел 2 этого документа отмечает, что в ряде случаев местные органы не имеют возможности осуществлять свои полномочия, обусловленные Конституцией РФ, в частности в том, что касается формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, ус­тановления местных налогов и сборов, управления муниципальной собственностью. Более того, в городских, сельских поселениях и на других территориях, где отсутствуют органы местного само­управления, не могут собираться местные налоги и сборы, по­скольку правом на их установление обладают исключительно пред­ставительные органы местного самоуправления.

Документ также предусматривает, что компетенция между федеральными, региональными и муниципальными органами должна быть определена с учетом особенностей соответствующих террито­рий (географических, экономических, демографических, этнических и т.д.), чтобы возложить определенные полномочия на органы, спо­собные осуществить их с максимальным результатом. Ряд нерешен­ных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, слабая система законодательного регулирования (прежде всего от­сутствие четкого определения компетенции между федеральным, ре­гиональным и муниципальным органами) усугубляют ситуацию и приводят к конфликтам между федеральными/региональными орга­нами власти и местными органами.

Отсутствие соответствующего юридического разграничения полномочий между органами государственной власти (федерального уровня и субъектов Российской Федерации) и местными орга­нами — одна из наиболее острых проблем формирования мест­ного самоуправления, препятствующих эффективному разреше­нию некоторых важных вопросов, касающихся деятельности ме­стных органов, включая передачу некоторых государственных полномочий местным органам.

Проблема недостаточной поддержки финансово-экономи­ческой независимости муниципальных образований включает в себя ряд вопросов, которые должны решаться как на государст­венном, так на муниципальном уровнях. Речь идет о проблемах формирования муниципальной собственности, в частности му­ниципальной земельной собственности, создания условий для формирования местных бюджетов в полном объеме, в том числе рассмотрения конкретных шагов муниципальных образований с целью распределения государственных финансовых ресурсов (установление прочной стандартной базы для экономической деятельности муниципальных образований и т.д.).

Раздел 3 предусматривает, что целью государственной полити­ки в области развития местного самоуправления в Российской Фе­дерации является обеспечение дальнейшего развития МСУ и по­вышения эффективности его деятельности как необходимых усло­вий для формирования демократического государства, развитого в экономическом и социальном отношениях.

Основными задачами государственной политики являются:

• создание условий для реализации органами местного са­моуправления права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установле­ние местных налогов и сборов;

• завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ фор­мирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего за счет:

— перераспределения средств федерального бюджета, на­правляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой само­стоятельности муниципальных образований для реше­ния вопросов, отнесенных к их компетенции;

— выработки принципов взаимодействия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государ­ственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государ­ственных социальных стандартов;

• разграничение полномочий и соответствующих материаль­ных и финансовых ресурсов между:

— федеральными органами государственной власти и ор­ганами МСУ;

— органами государственной власти субъектов Федерации;

— органами государственной власти (федеральными и субъ­ектов Российской Федерации) и органами местного са­моуправления;

— органами местного самоуправления, в случае если на тер­ритории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

• обеспечение минимальных местных бюджетов путем за­крепления доходных источников для покрытия минималь­но необходимых расходов местных бюджетов, устанавли­ваемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований;

• обеспечение конституционного права местного самоуправ­ления на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами госу­дарственной власти;

• обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государствен­ных полномочий, которыми они наделяются.

Основные юридические рамки в отношении местных финан­сов на федеральном уровне установлены рядом законодательных актов: Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», Федеральным законом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами и др. Конституция РФ провозгласила фи­нансово-экономическую самостоятельность муниципальных об­разований, которая в соответствии со ст. 132 обеспечивается пра­вом управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать мест­ные налоги и сборы, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., был разработан в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ. Федеральный закон реализовал требование Конституции РФ и установил общие принципы организации местного самоуправ­ления, стал основным законом для дальнейшего формирования муниципального права как на федеральном уровне, так и на уров­не субъектов Российской Федерации.

К ведению местных сообществ Федеральный закон наряду с вопросами местного значения отнес отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наде­ляются только федеральными или региональными законами с од­новременной передачей необходимых материальных и финансо­вых средств.

Федеральный закон, развивая положения Конституции РФ, обя­зал местные сообщества принимать устав муниципального образо­вания, указывать в нем финансовую и экономическую основу осу­ществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В отношении финансово-экономической основы местного самоуправления и вопросов хозяйственной деятельности Феде­ральный закон, в частности, установил, что:

• экономическую основу местного самоуправления состав­ляют муниципальная собственность, местные финансы, иму­щество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправле­ния, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

• в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления, а также му­ниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и дру­гие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спор­та; другое движимое и недвижимое имущество;

• права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления;

• порядок и условия приватизации муниципальной собст­венности определяются населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

• органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать во­просы их реорганизации и ликвидации;

• органы местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития в соответствии с За­коном вправе координировать участие предприятий, учре­ждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности;

• органы местного самоуправления самостоятельно форми­руют, утверждают, исполняют местный бюджет и осущест­вляют контроль за его исполнением;

• органы государственной власти (федеральные и субъектов Федерации) обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления до­ходных источников для покрытия минимально необходи­мых расходов местных бюджетов;

• органы местного самоуправления обеспечивают удовле­творение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образова­ний, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходах местных бюджетов от­числений от федеральных и региональных налогов;

• увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений,принятых органами государственной власти, компенсиру­ются органами, принявшими решения.

Федеральный закон установил, что в доходы местных бюд­жетов зачисляются:

• местные налоги, сборы и штрафы;

• отчисления от федеральных и региональных налогов в со­ответствии с нормативами, установленными федеральными и региональными законами, закрепленными на долговре­менной основе;

• финансовые средства, переданные органами государствен­ной власти органам местного самоуправления для реали­зации отдельных государственных полномочий;

• поступления от приватизации имущества, от сдачи муници­пального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;

• часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступ­ления в соответствии с Законом и решениями органов ме­стного самоуправления; другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель установил, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональ­ными законами получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые до­бываются на территории муниципального образования.

Указанные нормы должны «заработать» в полную силу при развитии соответствующих отраслей права (налогового, бюджет­ного, гражданского и др.), а также с установлением и законода­тельным закреплением государственных минимальных социаль­ных стандартов.

Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации», вступивший в силу 30 сен­тября 1997 г., разработан и действует в соответствии с пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ. Закон также развивает соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации» внес в действующее и бюд­жетное законодательства ряд новых моментов. В нем, в частности, установлены полномочия и ответственность органов исполнитель­ной власти в решении вопросов организации местных финансов.

Закон несколько детализировал основные положения Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отношении до­ходной части местных бюджетов Федеральный закон «О финан­совых основах местного самоуправления...» установил, что до­ходная часть местных бюджетов состоит из:

• собственных доходов;

• поступлений от регулирующих доходов;

• финансовой помощи в различных формах (дотации, суб­венции, средства Фонда финансовой поддержки муници­пальных образований);

• средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов Федеральный за­кон «О финансовых основах местного самоуправления...» отнес:

• местные налоги, сборы, установленные в соответствии с федеральными законами;

• другие собственные доходы местных бюджетов;

• доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

К другим собственным доходам местных бюджетов законода­тель отнес:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государствен­ной программой приватизации;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

• платежи за пользование недрами и природными ресурса­ми, установленные в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными и региональными законами:

• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• не менее 50% налога на имущество предприятий (органи­заций);

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридиче­ского лица.

К собственным доходам законодатель отнес также доли фе­деральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть налога на добавленную стоимость по товарам отече­ственного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государст­венного фонда драгоценных металлов и драгоценных кам­ней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законодатель подтвердил право органов местно­го самоуправления (установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации») осуществлять целевые займы.

Следует отметить, что законодатель не включил в Федераль­ный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» положения, относящиеся к использо­ванию части прибыли муниципальных предприятий, хотя в Фе­деральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» установлено, что в доходы местных бюдже­тов зачисляется часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 16 ию­ля 1998 г., определил, что местные налоги и сборы устанавлива­ются нормативными правовыми актами, принятыми представи­тельными органами местного самоуправления в пределах, уста­новленных Налоговым кодексом.

К местным налогам законодатель отнес:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследование и дарение;

• местные лицензионные сборы.

Предусмотрено также установление налога на недвижимость, который в соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавлива­ется субъектами Российской Федерации (региональный налог). С его введением в действие на территории соответствующего субъ­екта Федерации прекращается действие налога на имущество ор­ганизаций (региональный налог), налога на имущество физиче­ских лиц и земельного (местные налоги).

Таким образом, с введения в действие регионального налога на недвижимость, количество местных налогов автоматически сокращается на два вида — налог на имущество физических лиц и земельный налог. В результате органы местного самоуправле­ния будут вправе устанавливать лишь два налога и местные ли­цензионные сборы, названные законодательством.

В первой части Налогового кодекса РФ (ч.1 ст.6) перечисле­ны обстоятельства, при которых нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются несоответствующими Налоговому кодексу РФ. В части 2 ст.6 в отношении законов установлено, что они признаются не соответствующими Налоговому кодексу РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечислен­ных в ч.1 ст.6.

До настоящего момента не приняты: законодательные акты, устанавливающие процедуры и порядок межбюджетных отноше­ний, основанных на принципах объективности и прозрачности; государственные минимальные социальные стандарты, социальные нормы и нормативы в расчете на одного жителя; порядок расчетов затрат на исполнение органами местного самоуправления передан­ных государственных полномочий; порядок компенсации органам местного самоуправления расходов и недополученных доходов, вы­званных решениями органов государственной власти.

Кроме федерального регулирования вопросов местных финан­сов существенна доля законодательного регулирования этой сферы субъектами Российской Федерации. Вместе с тем лишь в неболь­шом количестве субъектов Федерации приняты законы о мини­мальных местных бюджетах, закреплены на долговременной осно­ве нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходных источников, определен порядок расчета средств, переда­ваемых муниципальным образованием из Фонда финансовой под­держки муниципальных образований, установлен порядок компен­саций органам местного самоуправления расходов и недополучен­ных доходов, вызванных решениями органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации.