Вопрос 2. Бюрократии. Недостатки оганизаций.
Добровольные ассоциации и тотальные учреждения представляют собой лишь два типа организаций. В них осуществляется небольшая часть всей организованной деятельности, которая имеет место в индустриальных обществах. Коммерческие фирмы, правительственные органы, профсоюзы и колледжи - тоже организации, но они не адекватны этим двум моделям (хотя переутомленные сотрудники учреждения и студенты колледжа иногда чувствуют себя как обитатели тотальных учреждений). Такие организации называются бюрократиями (В русском разговорном языке мы называем такие организации учреждениями, административными управлениями и просто организациями). Для них характерны строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, выражающееся в иерархии власти.
Обсуждая бюрократии или административные структуры, мы снова обращаемся к Максу Веберу. Он придавал особое значение стремлению к рационализации современного общества. Вебер изучал роль этого процесса в преобразовании разных сфер общества, включая искусство, религию, политику, экономику и систему уголовного права. При этом происходит отказ от стихийных, личностных, традиционных способов деятельности. Она становилась более систематизированной - организованной согласно правилам, установленным на основе рационального анализа. Для понимания указанного различия сравним традиционные отношения между хозяином и слугой с отношениями между предпринимателем и человеком, работающим по найму на современном промышленном предприятии. Между хозяином и слугой складываются отношения, основанные на взаимном доверии; более того, хозяина и слугу соединяет целый ряд неписаных соглашений, передаваемых из поколения в поколение в течение веков. Отношения же между предпринимателем и сотрудником, работающим по найму, в современных условиях определяет обезличенный договор, часто при посредничестве нескольких начальников среднего уровня (например, мастера, инспектора и т.д.); при этом служебные обязанности четко регламентированы.
Вебер считал формирование бюрократии (управленческого аппарата) главным аспектом процесса рационализации. Для описания характерных особенностей бюрократии он использовал ее идеальный тип, или модель. Модель никогда не соответствует в точности специфической ситуации реального мира. Однако она может служить для обобщения социальных явлений. (В 15-й главе, например, мы увидим, что церковь, вероисповедание и секта - идеальные типы, или модели, религиозной организации.)
Вебер выделил семь основных характерных черт идеального типа бюрократии.
1. Разделение труда, обусловленное определенными правилами или законами, В современной коммерческой фирме имеется описание обязанностей директора, управляющего делами, продавцов и т.д.
2. Порядок подчиненностипредставляет собой иерархию выше- и нижестоящих должностных лиц, которые, в свою очередь, являются начальниками других сотрудников. В современных коммерческих фирмах существует система вертикальной зависимости (сверху вниз): совет директоров, главные руководители предприятий, руководители среднего уровня и нижестоящие начальники, осуществляющие контроль за деятельностью рядовых служащих.
3. Публичный офис(канцелярия или «бюро») - основа бюрократии), где собраны письменные документы и, вероятно, справочник, в котором регистрируются и сохраняются сведения о деятельности учреждения.
4. Официальная процедура подготовки должностных лицв организации. Требования к рядовому делопроизводителю сравнительно просты, но некоторые программы подготовки руководящих работников длинны и сложны.
5. Штатные сотрудники, посвятившие все свои силы деятельности организации, для них это главное занятие.
6. Правила, достаточно общие, более или менее устойчивые, регулирующие режим работы. Их нетрудно усвоить и выполнять. Зачастую они весьма детальны; например, на некоторых предприятиях время и продолжительность перерывов, когда работники могут выпить кофе, строго регламентированы.
7. Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам. Это не обязательно означает преданность лишь руководителю организации, или любому другому ее сотруднику .
Все это, вместе взятое, делает поведение сотрудников организации предсказуемым, помогает руководству координировать деятельность работников. В свою очередь, предсказуемость и координация - основные факторы, способствующие повышению эффективности и производительности труда. С их помощью можно понять, когда работники намерены создавать лишь видимость работы или замышляют прекратить ее, какие механизмы они собираются при этом использовать и т.д. И хотя сочетание перечисленных выше элементов придает довольно обезличенный характер конечным результатам деятельности, для бюрократии это в большинстве случаев предпочтительнее, чем дезорганизация, неповиновение, неэффективность.
Исторически сложилось так, что бюрократии обычно возникали в процессе развития национальных государств, когда царил мир и увеличивалась потребность в достижении социального порядка. Это не означает, что бюрократия лишь современное проявление. Хотя в наше время эта тенденция нашла более широкое распространение, чем когда-либо в прошлом, бюрократии существовали в Древнем Египте и Китае, в Римской империи и других странах. В Римской империи, в период так называемого римского мира (pax romana), двести лет не было войн с соседями. Это было время повсеместного экономического процветания, сложной системы военной администрации, контроля землевладельцев над сельскохозяйственным производством, другими словами - бюрократии.
В XYIII и XIX вв. в период промышленной революции бюрократическое управление стало распространяться на Западе. Создание новых производств требовало более сложных методов получения и применения сырьевых ресурсов, капиталовложений и более рационального использования рабочей силы. Формы правления стали сложнее в связи с налогообложением и усилением контроля.
Бюрократия порождает бюрократию. Одна из причин - стремление раздробить задачу на ряд более мелких. Усиление специализации в любой деятельности предъявляет строгие требования к уровню квалификации работников. Как они приобретают квалификацию? Поступают в школы, академии, колледжи и университеты, которые сами по себе тоже являются бюрократиями. Кроме того, организации часто становятся настолько крупными, что превращаются в монополии. Более мелкие фирмы не способны конкурировать с ними. Каким образом общество реагирует на этот процесс? Оказывая поддержку свободной конкуренции, правительство создает контролирующие органы, которые обычно становятся бюрократиями. Мы поступаем в том же духе; когда промышленные отходы загрязняют окружающую среду, создаем специальные органы по защите среды. Когда совершенствуется техническая оснащенность вооруженных сил, увеличиваем число военных специалистов и формируем новые бюрократии. По-видимому, расширению бюрократии нет пределов.
Слово «бюрократия» обычно употребляется в негативном смысле. Она ассоциируется с чиновниками, заполняющими десятки ненужных бланков, и клиентами, томящимися в бесконечно длинных очередях только для того, чтобы в ответ на их просьбу им заявили, что просьбу нельзя удовлетворить в соответствии с существующими правилами, и люди будут вынуждены снова стоять в очереди к очередному чиновнику. Но существуют другие, более позитивные аспекты. Бюрократической организации, благодаря которым она играет такую важную роль в современном обществе.
Продуктивность.Бюрократия способствует переходу от неспециализированного труда, когда один работник мог выполнять множество различных заданий, к труду специализированному, при котором каждый работник решает свою определенную задачу. Вебер сравнил этот сдвиг с переходом от ручного к механизированному производству. Бюрократия смогла обеспечить небывалый уровень четкости, скорости, непрерывности и производительности труда. Вебер сделал вывод, что бюрократия получила распространение главным образом потому, что «она всегда отличалась чисто техническим превосходством по сравнению с любой другой формой организации».
В самом деле, кто станет отрицать, что обувная фабрика может производить больше продукции, используя при этом меньше сырья, чем сапожник, работающий вручную? Кто стал бы отрицать, что современная система почтовой коммуникации (даже, несмотря на известные недостатки) значительно эффективнее, чем почтовый поезд или небольшая сеть маршрутов почтовых карет? Точно определяя объем труда каждого работника, бюрократия наносит сокрушительный удар по неразберихе. Можно быть уверенным, что сотрудники бюрократического аппарата проконтролируют выполнение намеченных дел более или менее в срок, будь то выпуск деталей или обработка документов. Эта высокая степень надежности дает возможность координировать более широкие сферы деятельности. Таким образом, значительное повышение продуктивности труда является одной из причин господства бюрократии.
Власть. До сих пор мы анализировали бюрократию с позиции функционализма и отметили высокий уровень бюрократической деятельности в целом, который достигается благодаря четкому функционированию отдельных взаимосвязанных звеньев. Сторонники теории конфликта предлагают другое объяснение развития бюрократии. Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Но некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. Другими словами, бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров Согласно Крозье, ключевым фактором, обусловливающим господство бюрократии, является доступ людей к информации. Он утверждал, что бюрократическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе».
В большой мере власть сосредоточена в руках экспертов, например финансистов, имеющих доступ к обширной информации. Контролируя распространение информации среди других сотрудников и оставляя их в неведении, они укрепляют свое влияние. На примере исследования деятельности фирм по выпуску табачных изделий во Франции Крозье показал, что работники технического обслуживания обычно одерживали победу в борьбе за влияние благодаря умению ремонтировать оборудование, необходимое для поддержания производственного процесса. В том же духе Перроу (1970) изучал деятельность двенадцати промышленных предприятий. На каждом из них он задавал работникам следующий вопрос: «Какая группа или отдел имеют самое большое влияние?» В большинстве случаев сотрудники называли отдел торговли. По мнению Перроу это обусловлено тем, что отдел торговли является главным связующим звеном между организацией и покупателями, здесь сосредоточена основная информация о постоянно меняющихся условиях на потребительском рынке. Сотрудники этого отдела располагали более точными сведениями о спросе на те или иные товары на потребительском рынке и об особенностях ценообразования. Таким образом, знание действительно является силой в организации.
Каким образом начальники используют свою власть? Исследования, проведенные Каном, Вольфом, Квинном, Сноэком и Розенталем (1964), свидетельствуют о том, что большинство боссов уклоняются от прямого применения власти. Начальник, который «стоит над душой» и постоянно отдает приказы, может вызвать глубокое раздражение. В результате - конфликт, способный «привести к ненужным затратам энергии и повредить организации в целом и отдельным ее сотрудникам». Для решения этой проблемы хорошие руководители ищут способы осуществлять контроль выполнения работы «не прибегая к насилию». Это достигается скорее с помощью правил, чем приказов.
Функции правил
Правила во многом напоминают приказы, нo они более формальны и безличны. Если в распоряжении представителя бюрократии имеется система определенных правил, уменьшается необходимость осуществлять надзор над работниками. Если существует правило, что сотрудники должны приступать к работе ровно в 9 часов утра, руководителю предприятия нет надобности каждое утро поднимать их с постели. В правилах обстоятельно объясняется, чего администрация ожидает от работников. Наличие правил избавляет начальников от необходимости полностью отвечать за поступки подчиненных. Они просто выполняют требования вышестоящих должностных лиц. "Я ни при чем, ведь не я придумал правила".
Другие функции правил были отмечены Элвином Гоулднером (1954).
1. Коммуникация. Правила четко объясняют требования администрации, но в какой-то мере дают работникам возможность отступать от этих требований.
2. Дистанционное управление. Правила позволяют главным руководителям осуществлять контроль на всех уровнях организации. Поскольку время прибытия каждого сотрудника на работу регистрируется, руководители имеют возможность не только контролировать опоздания, но и следить за тем, как нижестоящие должностные лица поддерживают четкость работы всех подчиненных.
3. Правомерность наказания. Правила служат критерием оценки качества работы и дисциплины сотрудников. Недопустимо наказание, мотивированное личными чувствами начальника.
4. Отступление от правил. Правила позволяют руководителям идти на некоторые уступки, что содействует укреплению сотрудничества среди работников. По соглашению с работниками начальники порой отступают от правил. Например, они не наказывают за опоздание, если сотрудники готовы время от времени задерживаться на несколько минут на работе в связи с выполнением срочного задания.
Все эти функции способствуют скорее ослаблению, а не полному преодолению напряженности, возникающей при любой форме бюрократии. Ведь невозможно полностью избавиться от неопределенности и напряженности и достичь идеального сотрудничества. Поэтому для решения этой проблемы следует всячески стремиться свести напряженность к минимуму.
Конфликт и неразбериха наблюдаются не только на промышленных предприятиях. Они существуют на разных уровнях общества. Создание правил является общепринятым способом решения этих проблем. Например, весной 1970 г. президент Никсон приказал американским войскам вступить на территорию Камбоджи. Убийство студентов, которые участвовали в демонстрации протеста, проводившейся в университетах Джексона и Кента, вызвало волну возмущений в США. Преподаватели и профессора некоторых университетов отменили занятия или превратили их в политические сходки.
Возникла критическая ситуация, и администрация не знала, какие меры принять. Как наказать преподавателей за их действия и предотвратить повторение подобного в будущем? Президент Калифорнийского университета потребовал, чтобы Ученый совет разработал правила, регулирующие поведение членов профессорско-преподавательского состава. Ученым советом был образован комитет по созданию нового кодекса поведения. Кодекс формулировал правила проведения занятий в университете и предусматривал меры наказания в случае их нарушения членами профессорско-преподавательского состава. Кодекс также включал право апелляции. Такимобразом, конфликт и неопределенность, вызванные акциями протеста со стороны преподавателей и профессоров, привели к созданию новой системы правил и укреплению бюрократии.
Недостатки организаций.
Неопределенность.Во многих отношениях концепция Вебера относительно бюрократии является слишком упрощенной. Она основана на убеждении, что те, кто руководит бюрократией, четко осознают ее цели и осуществляют их разумным способом К сожалению, реальная жизнь гораздо сложнее. Ученые-обществоведы выделили несколько причин неопределенности, свойственной бюрократии.
Томпсон (1967) показал, что цели, стоящие перед организацией, и средства, применяемые для их достижения, могут быть неопределенными. Он приводит четыре возможных сочетания целей и средств.
1. Определенная цель, определенные средства. Простой пример: фирма желает поддерживать запас товаров точно на уровне 10 процентов своей годовой продукции. Руководители фирмы, кроме того, знают, что для стабилизации наличного товарного запаса надо увеличивать производство, когда торговля идет успешно, или замедлять его при падении покупательского спроса. Поскольку нетрудно получить статистику сбыта товаров, достаточно компьютера для принятия решений.
2. Определенная цель, неопределенные средства. Банк ставит перед собой цель увеличить свой актив, но не располагает информацией о ситуации на рынке, определяющей целесообразность высоких процентов по займам или капиталовложений в перспективные предприятия. В таком случае возникает некая неопределенность, и директорам банка следует тщательно обдумать эту проблему.
3. Неопределенная цель, определенные средства. Банк стремится увеличить текущие доходы в активе и в то же время сохранить долгосрочные сбережения. Директора банка знают наилучший способ достижения каждой из этих целей, но не могут определить, которая из них важнее. При этих обстоятельствах окончательное решение обычно принимается на основе некоторого компромисса.
4. Неопределенная цель, неопределенные средства. Такая ситуация возникает, когда организация не определила, что является приоритетом и каким образом можно осуществить каждую из противоборствующих целей. При этих условиях очень трудно принять решение.
Хэннан и Фримэн (1977) подчеркивают, что перед большинством организаций стоит множество целей, подчас противоречащих одна другой. Например, университет обязан обучать студентов, осуществлять подготовку аспирантов, проводить исследования и вести общественную работу. Что из перечисленного следует считать приоритетом и на что следует тратить больше вещего средств? На этот вопрос нет точного ответа. Хэннан и Фримэн также отмечают, что различные отделы одной и той же организации могут ставить перед собой разные цели. Кроме того, некоторые отделы организации скорее стремятся защищать свои собственные интересы, чем выполнять поставленные перед ними задачи, а иногда цели индивидов не соответствуют целям организации. Короче говоря, между целями и средствами их достижения часто возникает противоречие.
Характер ресурсов, с которыми имеют дело организации, также оказывает влияние на ее эффективность. Деятельность организаций может быть связана с предметами, символами или людьми (Перроу, 1967). Предприятие горной промышленности в основном подвергает обработке неодушевленные предметы; рекламное бюро главным образом имеет дело с символами, а больница или колледж - с людьми. Но в первых двух типах организаций также заняты люди и в определенной мере здесь тоже подвергают обработке людей. Обычно люди более изменчивы и менее податливы, чем неодушевленные предметы. Поэтому труднее предвидеть результат воздействия на людей. Значит, имея дело с людьми, руководители и сотрудники должны проявлять особую деликатность, а правила должны быть более гибкими.
В последнее время социологи стали уделять больше внимания изучению социальной среды, в которой организации должны осуществлять свою деятельность. В качестве примера можно привести исследование Феннелл (1980) относительно причин резкого возрастания стоимости пребывания в больнице, наблюдавшегося в последние 10 лет. Она показала, что многие больницы больше заботились о том, чтобы не отстать от других клиник, а не об удовлетворении интересов пациентов. Именно поэтому они старались приобрести все оборудование, которое имелось в других медицинских учреждениях. Или другой пример: на общественные организации влияет законодательная система. Полиция вынуждена считаться, как с требованием граждан искоренить преступность, так и с претензиями групп, выступающих за права личности.
Другие организации образуют важный компонент среды, в которой действует данная организация. Например, Калифорнийский университет в Беркли - это часть общегосударственной системы, включающей восемь других университетов; как и другие учебные заведения, они должны конкурировать между собой при утверждении общегосударственного бюджета, стараясь добиться преимуществ при распределении государственных средств, предназначенных для развития образования.
Кроме того, на функционирование организации воздействуют политические и культурные факторы. Рассмотрим, например, различные способы урегулирования конфликтов. Предположим, что конфликт возникает на фабрике, когда работникам технического обслуживания поручают ремонт трех приборов вместо обычных двух. В отличие от представителей американской бюрократии, которые принимают решение после совместного обсуждения проблемы с заинтересованными сторонами, французы передают этот вопрос на рассмотрение арбитра. Это объясняется тем, что французы считают целесообразным поручить принятие подобных решений посторонней беспристрастной организации, имеющей право устанавливать правила. Сотрудники такой организации не располагают информацией из первых рук о проблеме, которую они призваны решить. Тем не менее, эта организация может составить ряд правил и сформулировать их в форме директивы. Последняя предназначена не для самих работников технического обслуживания, а для их начальников, контролирующих выполнение правил.
А сейчас представим себе, как та же самая проблема решалась бы в тоталитарном государстве вроде бывшего Советского Союза. Там не стали бы церемониться, а просто приказали работникам технического обслуживания ремонтировать три прибора вместо двух, если Госплан требует увеличить производство. Если бы они не справились с ремонтом трех приборов, высокопоставленные начальники назначили бы специального инспектора для проверки деятельности этих работников. Это вызвало бы подозрительность и недоверие. Однако русские работали в условиях процветания блата - неформальной системы сопротивления требованиям бюрократии. Благодаря ему, инспектор может защитить интересы работников и умышленно скрыть от начальства разрыв между требованиями администрации и качеством исполнения работы. Следовательно, блат ослабляет даже самую могущественную авторитарную систему (Крозье, 1964).