Группы специальных интересов. Лоббизм. Логроллинг. Модель бюрократии. Поиск политической ренты

Политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается, прежде всего, аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д.

Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Лоббизм – это попытки влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.

Если лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправленные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти.

Большой вклад в анализ групп специальных интересов и теорию лоббирования внес бессменный руководитель Центра изучения коллективного выбора Мэрилендского Университета, профессор Мансур Олсон (1932–1998).

В законодательной деятельности политики стремятся повысить свою популярность, используя систему логроллинга («перекатывание бревна»). Это практика взаимной поддержки политических решений путем торговли голосов. Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат покупает, отдавая взамен свой голос в защиту проектов и программ своих коллег. Не всякая торговля голосами представляет собой негативное явление, иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения экономических ресурсов. Однако не исключен и противоположный эффект.

Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор небольших локальных проектов, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов.

Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие стратегии развития общественного сектора. Ее конкретизация и реализация – задачи исполнительных органов власти. В непосредственном распоряжении этих органов находится то законное право принуждения, которое отличает государство от других субъектов рыночной экономики.

В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином «бюрократия». Бюрократия не производит экономические блага и извлекает часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. В данном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негативные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные сознательные отклонения от выполнения служебного долга.

В то время как предприниматели ориентируются на величину прибыли, которую можно точно оценить, политические деятели имеют, в конечном счете, количественно определенные критерии успеха (победы на выборах), государственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют.

Аппарат исполнительных органов не только реализует принятые политические решения, но фактически участвует и в подготовке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализированных государственных органов имеют значительные преимущества в информированности по конкретным вопросам, что позволяет им формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же проектов.

Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит от одобрения политиков и общественности. Те государственные органы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных влиятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в случае явного провала.

Бюрократии, чаще всего, характерно стремление к стабильности. Предприниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кардинальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распоряжается собственными ресурсами, а с другой – в случае успеха результатом будет являться его прибыль. Государственным служащим труднее предпринимать крупные инновации, поскольку они расходуют общественные средства и стеснены инструкциями. Вместе с тем если нововведение принесет огромную отдачу, служащий, который его предложил, скорее всего, получит лишь относительно скромную премию или очередную должность.

Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решении, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития.

Определенную заинтересованность в экономии и нововведениях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расширить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения.

В теории общественного выбора рассматриваются несколько моделей бюрократии.

У.Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиции анализа «издержки – выгоды». В центре его внимания оказались вопросы: каков объем выпускаемой продукции, каковы издержки его производства, как затраты и выпуск меняются с изменением условий. Применительно к фирме это означало соотношение бюджета и выпуска.

Уильям Артур Нисканен: от практики к теории бюрократии

Уильям Артур Нисканен (William Arthur Niskanen) родился в 1933 г. В 1957 г. заканчивает Чикагский университет и в течении пяти лет (1957-1962 гг.) работает штатным экономистом в «RAND Corporation» - крупнейшем исследовательском центре, занимающимся вопросами общественного благосостояния и безопасности США. В этом «думающем танке» проблемами военно-промышленного комплекса занимались довольно крупные экономисты, среди которых можно назвать Армена Алчияна, Джорджа Данцига, Уильяма Шарпа и др. За эти годы он не только заметно преуспел в вопросах военной логистики, но и подготовил докторскую диссертацию: «Спрос на алкогольные напитки», которую защитил в Чикагском университете.

С 1962 г. У. Нисканен работает в Министерстве обороны США, где руководит специальными исследованиями в отделе системного анализа. В 1964 г. он назначен директором отдела экономических и политических исследований института оборонных исследований. Именно в это время рождается его интерес к теории общественного выбора. В 1971 г. появляется его монография: «Бюрократия и представительное правление». С сентября 1972 г. по июль 1975 г. У. Нисканен - профессор Школы общественной политики Калифорнийского университета (Беркли). С 1975 г. по 1980 г. он снова становится бюрократом, но на этот раз в частной компании, возглавляя пост директора по экономике - компании «Форд». С 1981 по 1984 год он входит в число экономических советников администрации Р. Рейгана, что послужило основой его книги «Рейганомика» (1988 г.).

Однако стремление к политико-экономическим исследованиям постепенно стало одерживать верх над призванием политического аналитика. С 1985 г. и по настоящее время Уильям Нисканен занимает посты председателя правления и штатного экономиста Института Като (Cato Institute) в Вашингтоне. Институт Като - негосударственное учреждение, занимающееся анализом американской экономики с позиций классического либерализма (либертарианства). Именно в эти годы его теория бюрократии становится одним из основных направлений исследований в новой политической экономии. Продолжая традиции Г. Таллока и Э. Даунса У. Нисканен создает оригинальную модель максимизирующего бюрократа, которую он существенно уточнил и развил в своих работах 90-х гг. Признанием его больших заслуг в развитии новой политической экономии стало избрание президентом ассоциации «Public Choice Society» (1998 - 2000 гг.).

Разработка концепции Нисканена прошла два этапа, первоначальный вариант нашел отражение в книге 1971 г. «Бюрократия и представительное правление», более общая модель была сформулирована в 1975г. Суть ее заключалась в том, что бюро – это организация, поставляющая данный объем общественных благ для монопольного покупателя своих услуг. В качестве такого покупателя обычно выступает группа политических должностных лиц. В свою очередь бюро тоже является монополистом. Возникает ситуация двухсторонней монополии, особенностью которой является обмен обещанной продукцией на бюджет, который выделяется бюро. Как и в ситуации любой двусторонней монополии здесь нет единственного равновесия. Из модели следовал вывод, что за исключением некоторых специальных случаев, выпуск в результате максимизации бюджета, бюрократия осуществляла эффективно, который является отнюдь не бесспорнным.

Модель Нисканена дала широкий импульс для исследований поведения бюрократии. Однако она оставила в стороне вопросы институционального окружения, в котором работает бюро. Поэтому вопросы дальнейшего развития теории бюрократии тесно связаны с разработкой проблем конституционной экономики.

В отличие от У.Нисканена, Г.Таллок (1974) подходит к анализу бюрократии, как к динамическому процессу. Его интересует факторы роста бюро. Он использует для этого экспоненциальную функцию роста. Максимизация бюджета рациональным индивидом выражается в росте количества занятых бюро.

В модели Таллока бюрократ является монополистом и имеет довольно высокую полезность от роста бюро, поскольку это позволяет ему расширить спектр предлагаемых оплачиваемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро. Поэтому кривая спроса законодателей имеет комбинированный характер и отражает оптимальный спрос, как со стороны вышестоящих организаций, так и со стороны населения. Располагая неким бюджетом, законодатель может купить определенное количество услуг бюро. Поскольку бюрократы стремятся превратить весь бюджет в свои издержки, то будет произведено заведомо больше бюрократически услуг, чем это необходимо для общества.

Теория представительного государства А.Бретона является продолжением модели Э.Даунса. В этой теории правительство находится под полным контролем законодательства и является монопольным производителем общественных благ. Эта модель была развита Дж.Бреннаном и Дж.Бьюкененом в 1980 году. Они расширяют модель монополиста-правительства, допуская, что граждане могут ограничивать его деятельность, сужая налоговую базу, что имеет важные выводы для оптимальной теории налогообложения. В отличие от У.Нисканена, модель Бреннана-Бьюхенена делает акцент на ограничении деятельности бюрократов посредством законов о налогах. Другими словами, если предыдущие модели рассматривали деятельность бюро с точки зрения расходов государства, то данная модель подходит к ограничению деятельности бюро с точки зрения получаемых государством доходов. В этом случае законы о налогах выступают, как факторы, ограничивающие рост бюро. Эта модель была проанализирована Денисом Мюллером в 1989 году и Патриком Мак-Наттом в 1996 г.

Модели Нисканена, Таллока, Бретона-Бреннана-Бьюкенена анализируют общую теорию бюрократии, в которой интересы вышестоящих и нижестоящих субъектов неспецифицированы. Однако бюрократия связана не только с законодательными и исполнительными органами государства, она является орудием групп со специальными интересами.

Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая Г.Таллоком и Э.Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты– это стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Экономические агенты предпринимают усилия, направленные на получение исключительных преимуществ, поставив принуждающую силу государства на службу частных интересов.

Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.

Политическая рента связана с использованием властных полномочий в экономике, искусственным ограничением конкуренции. Конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Вместо затрат на совершенствование экономических благ дополнительные затраты направляются на политическую деятельность: на финансирование политический партий, на лоббирование, на подкуп, взятки и т.п.

Дж. Бьюкенен выделяет три типа расходов, связанных с поиском ренты:

· расходы потенциальных получателей монополии;

· усилия бюрократов, стремящихся превратить в свои доходы расходы потенциальных монополистов;

· искажения, возникшие в результате образовавшейся монополии или деятельности государства, направленной на поиск политической ренты.

Классическая модель поиска ренты опирается на модель чистой монополии. В условиях чистой монополии происходит сокращение выпуска продукции с Q_c до Q_m и повышение цен с Р_с до Р_m. Прямоугольник R составляет политическую ренту, полученную за счет потребительского излишка, а треугольник L означает общественные издержки монополии в связи с поиском ренты (рис.14.5).

Рис. 14.5. Классическая модель поиска ренты

Формы поиска ренты могут быть разнообразны:

· через регулирование цен и объемов выпуска, которые приводят к повышению монопольной власти;

· через тарифы и квоты, что способствует ограничению конкуренции.

Теория общественного выбора рассматривает проблему реформы бюрократии – это проблема минимизации правительственного аппарата, как путем создания конкурентных условий для работы правительственных учреждений, так и путем передачи части их функций частным учреждений. Многие сторонники теории общественного выбора важнейшим условием эффективной борьбы с бюрократией считают приватизацию, а конечной целью - создание конституционной экономики.

Политико-экономический цикл

При анализе эмпирических данных и фактов, подтверждающих цикличность развития экономических систем, многие экономисты обратили внимание на совпадения определенных политических процессов и колебаний деловой активности. Сформированная на этой основе гипотеза о том, что циклы экономической активности определяются выборами в высшие органы власти и последующим принятием политических решений, была развита в теорию политико-экономического цикла.

Политико-экономические циклы характеризуются повторяемостью, ритмичностью политического процесса и связанными с этим колебаниями объемов производства, занятости и других экономических показателей. При анализе политико-экономических циклов речь идет не об отдельных сторонах жизни субъектов и объектов политического или экономического процесса, а об их взаимосвязи, определяющей ритм политико-экономического развития общества.

Политико-экономический цикл присущ всем странам, независимо от уровня их экономического развития. Однако он наиболее заметен в странах с невысоким уровнем развития, где бедность населения повышает электоральную отдачу на предвыборные издержки, а возможность послевыборного проведения эффективной экономической политики существенно ограничена жестким лоббированием и повышенными запросами властной элиты. Этого вполне достаточно для того, чтобы выборы завершились ускорением инфляции и девальвацией денежной единицы, например, в Мексике все крупнейшие финансовые кризисы конца ХХ века (1976, 1982 и 1994 гг.) возникали сразу же после завершения президентской кампании.

Политико-экономические циклы могут быть двух видов:

· электоральные или выборные, то есть связанные с выборами в органы власти;

· поколенческие, более долгосрочные, где цикличность выражается через смену правящих поколений.

Политическая система каждого общества характеризуется привычными ему политическими циклами, которые сложились в ходе его культурно-исторического развития. Демократические политические системы, например, североамериканские или западноевропейские, функционируют и развиваются посредством выборных политических циклов. Их продолжительность составляет 4-5 лет, на такой срок чаще всего делегируются полномочия президентам и парламентариям. Ритм развития и функционирования авторитарных политических систем (главным образом, афро-азиатских) образуется в результате смены поколенческих политических циклов. В этом случае сроки президентства не ограничиваются, либо вместо президентских выборов проводится референдум.

Одной из основных классических моделей, описывающих политико-экономический цикл, является модель У. Нордхауса, увязывающая колебания экономических переменных с электоральным циклом.

Исследование политического цикла, представленное американским экономистом Уильямом Нордхаусом в 1975 г. в работе «Политический деловой цикл» с использованием теоретико-игрового подхода было пионерским и определило начало целому политэкономическому направлению.

Nordhaus W. The Political Business Cycle // Review of Economic Studies. 1975. 42. P.169-190.

В этой модели избиратели оценивают политика по принятым решениям, их ожидания адаптивны и основываются на прошлом. Задачей политика является переизбрание на следующий срок, достижение этого зависит от состояния экономики, определяемого двумя показателями: темпом инфляции (π) и уровнем безработицы (u).

В краткосрочном периоде между этими переменными существует обратная зависимость, описываемая «при прочих равных условиях» кривой Филипса (рис.14.6, а). В долгосрочном периоде (рис.14.6, б) состояние экономики определяется естественным уровнем безработицы – ũ, точка с координатами (ũ, 0) отражает оптимальное состояние экономики для общества.

Рис.14.6. Зависимость между уровнем инфляции и безработицы
в краткосрочном (а) и долгосрочном (б) периоде

Все избиратели, участвующие в выборах, имеют свою собственную шкалу предпочтений относительно возможных комбинаций темпа инфляции и уровня безработицы. В этом случае, при произвольном выборе величин π и u можно предположить, что в обществе будут существовать избиратели, которые выскажутся за такое состояние экономики. Графическая интерпретация предпочтений избирателей представлена в виде линий равных предпочтений (рис.14.7), сходных с кривым безразличия в теории потребительского выбора. Линии равных предпочтений будут иметь выпуклую форму, так как избиратели полагают, что меньшее значение уровней инфляции и безработицы лучше большего.

Каждой из линий можно приписать определенный процент электората, голосующего «за», и не меняющийся при движении вдоль кривой, например из точки В в точку С. Стрелка на рисунке указывает направление роста предпочтений большинства голосующих. Чем ближе фактическое состояние экономики к оптимальному, тем больше избирателей готово проголосовать «за» при различных сочетаниях инфляции и безработицы. Кривая, представляющая голоса 50% избирателей, разделяет область победы правящей партии на выборах, лежащую ниже ее, от области поражения.

При существовании двухпартийной системы и проведении демократического голосования, все избиратели имеют возможность определить эффективность политики правящей партии, сопоставляя фактическую экономическую ситуацию с неким выбранным для себя стандартом. На основе проведенного сравнения, избиратели принимают решение голосовать за или против правящей партии. Функция всеобщего голосования в модели Нордхауса представлена в следующем виде: Vt = f (ut, πt), где текущая ситуация, описываемая параметрами π и u, может изменяться во времени, на что и указывает индекс t.

На основе функции всеобщего голосования, позволяющей соотносить итоги выборов и обоснованность проводимой правящей партией политикой, выводится функция общественного благосостояния. С ее помощью в модели политико-экономического цикла производится расчет наиболее оптимального, с учетом текущей экономической ситуации, сочетания инфляции и безработицы для общества в целом.

Для оценки общественного благосостояния Нордхаус предлагает учитывать мнения будущих поколений, вводя в модель дисконтирующий множитель в виде экспоненты exp(-pt), это позволяет суммировать мнения будущих поколений, причем, чем дальше от настоящего времени находятся будущие избиратели, тем с меньшим весом учитывается их мнения при расчете функции общественного благосостояния. Таким образом, функция общественного благосостояния (W) в модели Нордхауса выглядит как сумма дисконтированных вкладов всех голосующих, начиная с данного момента t = 0 и до бесконечности, то есть как интеграл от функции всеобщего голосования f (ut, πt): W= f (u_t, π_t) exp(-pt) dt.

Функция общественного благосостояния характеризует отношение общества к экономике в долгосрочном периоде. При этом определяющую роль играет показатель дисконтирования -p, входящий в «обрезающую» экспоненту exp(-pt), который в каком-то смысле задает распределение ресурсов между настоящим и будущими поколениями. В то же время, исследование, проведенное У. Нордхаусом, показывает что правительство, не ограниченное четкими временными рамками, всегда будет проводить эгоистическую политику, совершенно не учитывающую будущие поколения.

Модель политико-экономического цикла строится на основе следующих предпосылок и допущений: в возможности правительства входит проведение экономической политики и воздействие, таким образом, на состояние экономики; ожидания избирателей базируются на прошлом периоде; итоги голосования описываются функцией всеобщего голосования f(ut, πt), представленной на рис.14.7 контурами кривых, указывающих процент избирателей, одобряющих определенные сочетания уровней инфляции и безработицы.

Предположим, что изначально состояние экономики соответствовало точке А (рис.14.8), имеющей координаты (ũ, π1). В ситуации приближающихся выборов правящая партия будет стремиться увеличить свою популярность и перейти на другую кривую равных предпочтений, обеспечивающую партии больший процент голосов. Для достижения этого правительство будет проводить политику, направленную на увеличение деловой активности, например, увеличит предложение денег в экономике.

Рис. 14.8. Модель политического цикла У. Нордхауса

В результате этого экономика переместится в точку В, характеризующуюся снижением уровня безработицы, но предполагающую увеличение инфляции. Инфляционные ожидания населения будут ниже, чем фактический темп инфляции и будут расти. Это сдвинет краткосрочную кривую Филипса вверх вправо – из положения SRPS₁ в SRPS₂. Новое экономическое равновесие установится в точке C, соответствующей естественному уровню безработицы, но высокой инфляции. Правительство будет принимать меры, направленные на снижение темпа инфляции. Экономика переместится в точку D, где ожидаемая инфляция будет больше фактической. Инфляционные ожидания снизится, краткосрочная кривая Филипса вернется в положение SRPS₁ и экономика вернется в точку А.

Таким образом, формируется политико-экономический цикл: А→В→С→D→А, совпадающий с электоральным циклом. В его рамках можно выделить два этапа: после победы победившая партия нацелена на борьбу с инфляцией, что сопровождается ростом безработицы, а перед выборами правительство проводит политику, направленную на снижение уровня безработицы без оглядки на рост инфляции. Схематически это отражено на рисунке 14.9.

Рис.14.9. Изменение уровней безработицы (а) и инфляции (б)
в рамках 5-летнего электорального цикла

Эмпирическая проверка достоверности политического цикла Нордхауса осуществлялась и в странах СНГ. Так, например, выборы, проводимые в России в последнее десятилетие ХХ века, могут быть описаны при помощи этой модели. Однако российский политический цикл имел перевернутый характер – после выборов проводится политика, направленная на повышение уровня занятости и стимулирования деловой активности, а антиинфляционная политика осуществлялась непосредственно перед выборами.

Мау В., Синельников-Мурылев С., Трофимов Г. Макроэкономическая стабилизация: тенденции и альтернативы экономической политики России: Научное издание. – М.: ИЭППП, 1996.

Уильям Нордхаус осуществил эмпирическую проверку полученных выводов на основе имеющихся статистических данных за период 1947 – 1972 гг. для 9 стран (Австралия, Канада, Франция, Германия, Япония, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания, США). Более или менее удовлетворительные результаты совпадения политического цикла и изменения экономических показателей получились лишь в случае Франции и Швеции. Три страны – Германия, Новая Зеландия и США – обнаружили заметное сходство политического и делового циклов.

Результаты сопоставления модели политического цикла Нордхауса и практики оказались достаточно скромными. Дальнейшие исследования взаимосвязи политического и делового цикла строились с применением более широкого использования теории игр, усложнением математического аппарата и отходом от нереалистических предпосылок данной модели, то есть с учетом рациональных ожиданий избирателей и существенных различий в программах политических партий (модель политико-экономического цикла Д.Гиббса, модель А.Алесины).

Так, согласно модели Гиббса, циклические колебания экономической системы напрямую связаны со сменой правых и левых партий в правительстве страны. Правые партии ориентированы на поддержку крупного бизнеса и больше внимания уделяют антиинфляционной политике, даже при условии снижения занятости. Левые партии в большей степени ориентированы на проведение социальной политики и сокращение безработицы (даже за счет роста инфляции), что обеспечивает им поддержку со стороны наемных работников, для которых важно увеличение рабочих мест.

В модели А.Алесины экономический цикл так же рассмотрен в контексте действия политических партий, основывающихся на идеологической платформе. С использованием теоретико-игровой модели при условии рациональных ожиданий избирателей, делается вывод, что в США можно ожидать спада с приходом к власти республиканской партии и подъемом в начале срока правления демократической. Во второй половине срока обеих партий рост выпуска будет приблизительно одинаковым с более низкой инфляцией при республиканском правлении. Эти теоретические выводы имеют эмпирическое подтверждение.