Практика создания и перспективы развития СЭЗ в России

Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов прошлого столетия, может быть разделен на несколько этапов.

На первом этапе (конец 1980-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 1990-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения одиннадцати региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае. Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области. В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. указа президента, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "О таможенном тарифе"). И хотя иностранным инвесторам были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

1) урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

2) формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

3) усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии. Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности. Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом.

В настоящее время продолжается процесс формирования нормативно-правовой базы по вопросу становления свободных экономических зон в России - разработаны основные нормативно-правовые документы, регулирующие сферы создания и функционирования СЭЗ. Однако для решения поставленных перед ними задач потребуется принятие еще большого количества нормативно-правовых актов как на федеральном, так и региональном уровнях, а также формирование судебно-арбитражной практики, которые могли бы разъяснять, конкретизировать и регламентировать вопросы организации и функционирование особых экономических зон в Российской Федерации.

Главные задачи современных российских СЭЗ - стимулировать приток инвестиций в производственный сектор обрабатывающих отраслей экономики, сформировать деловую среду для активного развития инновационного бизнеса, производства научно-технической продукции, способствовать диверсификации экономики и развитию транспортной инфраструктуры, стать дополнительным фактором улучшения предпринимательского климата.

На сегодняшний день в России созданы или планируются к созданию СЭЗ почти всех основных типов, распространенных в мире: две промышленно-производственные в Липецкой области и Республике Татарстан (СЭЗ «Алабуга»); четыре свободных зоны технико-внедренческого типа: в Москве (СЭЗ «Зеленоград»), Московской области (СЭЗ «Дубна»), Санкт-Петербурге и Томске; семь туристско-рекреационных зон: в Краснодарском и Ставропольском краях, Калининградской области, Алтайском крае, Республике Алтай, в Иркутской области и Республике Бурятия, в ближайшее время планируется создание портовых свободных экономических зон на основных логистических направлениях страны: Дальний Восток, Юг, Северо-Запад и Север.

На территориях промышленно-производственного и технико-внедренческого СЭЗ уже активно ведется строительство объектов транспортной, инженерной, таможенной, а также инновационной инфраструктуры, формируются условия для реализации резидентами таможенных, налоговых, административных и инфраструктурных преференций. Параллельно с этим идет процесс регистрации первых компаний-резидентов, планирующих и уже начавших реализацию своих инвестиционных проектов в российских особых экономических зонах.

Таким образом, можно говорить о том, что процесс развития российских свободных экономических зон находится на переходной стадии - формирование модели управления, на которой решается сразу несколько задач: формирование нормативно-правовой базы, создание необходимой инфраструктуры и привлечение в зону компаний-резидентов.

Для реализации вышеназванных задач необходимо выстроить организационную модель управления СЭЗ таким образом, чтобы завершить процесс правового и инфраструктурного обеспечения свободных экономических зон, с одной стороны, и в тоже время создать прозрачную, гибкую, адекватную и эффективную систему регистрации потенциальных резидентов и администрирования их деятельности в свободных экономических зонах, которая была бы проста, удобна и понятна для компаний, планирующих прийти в свободные экономические зоны и уже осуществляющих свою деятельность в них.

Все мероприятия по совершенствованию процесса функционирования свободных экономических зон в России, способные помочь при решении вышеназванных задач, могут быть условно поделены на две стадии: краткосрочная стратегия развития, направленная в основном на решение текущих задач, и долгосрочная программа мероприятий по совершенствованию системы управления.

Краткосрочная стратегия, включает в себя следующие мероприятия:

1) разработка долгосрочных стратегий развития СЭЗ, в которой бы четко и достаточно «жестко» определялись приоритетные отрасли и направления, которые будут развиваться и поддерживаться государством в каждой из СЭЗ;

2) использование кластерного подхода при формировании и развитии российских свободных экономических зон, а также дифференциация входного инвестиционного порога для компаний крупного, среднего и малого бизнеса, планирующих реализацию своих инвестиционных проектов в СЭЗ;

3) привлечение на конкурсной основе зарубежных компаний, являющихся лидерами в консультировании, проектировании и мастер-планировании наиболее известных и успешных проектов по созданию СЭЗ в мире;

4) использование стратегии «лидера-первопроходца», предполагающей концентрацию внимания и сосредоточение ресурсов на одной из свободных экономических зон по каждому из направлений, которая на данный момент времени является лидером по основным показателям развития;

5) создание качественной, продуманной и целенаправленной рекламной концепции для дополнительного освещения и привлечения внимания иностранных инвесторов к действующим на территории России СЭЗ;

6) разработка сбалансированного механизма управления объектами инфраструктуры СЭЗ, а также расширение сферы деятельности управляющей компании за счет выполнения функций организационного и финансового консультанта;

В отношении долгосрочной программы развития свободных экономических зон, предлагается сосредоточиться на мероприятиях, направленных на снижение управленческого риска, который может быть постепенно минимизирован путем оптимизация и сокращения звеньев управления, передачи части управленческих функций на региональный уровень, а также предоставления компании развития СЭЗ больших полномочий по организации и управлению российскими СЭЗ.

Таким образом, исходя из мировой практики и учитывая российский опыт прошлых лет, необходимо еще раз отметить тот факт, что создание простой, гибкой, адекватной и эффективной системы управления свободными экономическими зонами является одним из важнейших условий для успешной реализации проекта по созданию СЭЗ в стране.

Заключение

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что мировой опыт развития международных экономических отношений нельзя представить без функционирования свободных экономических зон – части государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю. СЭЗ – это уникальная «мастерская» по формированию и производству тех экономических отношений, которые изначально отсутствуют в стране. Именно в СЭЗ эти отношения подлежат разработке и апробации, и если они показывают свою эффективность, то могут быть перенесены на всю страну.

Проведенный анализ процесса эволюции функционирования СЭЗ показал, что предшествующие попытки их создания и функционирования в России, начавшиеся 1990-х гг., не принесли положительных результатов, а в какой-то мере даже дискредитировали идею создания СЭЗ в нашей стране. Образованные тогда зоны многими рассматривались как механизм «отмывания» денег и утечки капитала за рубеж, как причина бюджетного дефицита, как плацдарм для удовлетворения амбиций местных руководителей. Дальнейший пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привели к решению о создании на территории России отдельной разновидности СЭЗ, учитывающей специфику отечественной реальности, - особых экономических зон (ОЭЗ). В 2005 г. с принятием Закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был определен правовой режим особых экономических зон на территории России, порядок их создания, функционирования и существования, а также установлены особенности ведения предпринимательской деятельности на их территории.

Создание ОЭЗ в России стало «пробным» проектом внедрения новой инновационной, инвестиционной, налоговой и таможенной политики страны. Особые экономические зонысоздаются в целях развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, производства новых видов продукции, развития портовой и транспортной инфраструктуры. Создание ОЭЗ ускорит интеграцию Российской Федерации в мировую экономику, а также позволит перераспределить мировые потоки товаров и капиталов в интересах нашей страны.

Список используемой литературы

1. Авдокушин Е.Ф. Международные экономические отношения. М., Маркетинг, 2005

2. Балабанов А.И. Внешне - экономические связи. М., Финансы и Статистика, 2003

3. Зименков Р.И. Свободные экономические зоны. М., ЮНИТИ, 2006

4. Зубченко Л.А. Иностранные инвестиции. М., Зерцало-М, 2004

5. Васильев Л.Н. СЭЗ: мифы и действительность// Биржевые ведомости -2008 - № 1-2

6. Капустин А.А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики - 2006 - № 12