Законодательство об административной ответственности

Вступившим в законную силу 1 июля 2002 г. Кодексом об
адми­нистративных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ, Кодекс) предусматривается ряд новелл в регулировании публично-правовых отношений, в том числе в области административной ответственности за нарушения законодательства в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, валютного регулирования.

Кодексом серьезно реформирован институт административной ответственности в российском праве. Одновременно с введением этого Кодекса отменены (полностью или частично), а также внесены поправки почти в 150 ранее принятых нормативных актов.

Наиболее серьезные изменения затронули Особенную часть ранее действовавшего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которой устанавливается ответственность за конкретные административные правонарушения.

В ст. 2.1 дано легальное определение административного правонарушения, которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Непосредственный интерес для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, представляют глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» и глава 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг».

Напомню, что КоАП РСФСР содержал только одну главу, которой была предусмотрена ответственность за административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, - главу 12 «Административные правонарушения в области торговли и финансов». В ней было перечислено тридцатьсоставов административных правонарушений. С введением в действие нового Кодекса количество наказуемых деяний увеличилось до пятидесяти одного. Помимо увеличения общего количества составов административных правонарушений в Кодексе можно найти множество других нововведений.

Остановимся на некоторых общих вопросах административной ответственности хозяйствующих субъектов.

1. Ответственность за нарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, валютного законодательства, за продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин и другие нарушения, предусмотренные ст. 14.1-15.26 КоАП РФ, прямо названа административной, что разрешает многочисленные споры в науке финансового права о правовой природе «финансовой ответственности», применявшейся ранее за указанные нарушения.

2. Законодательно оформлен отход от главенствующей в науке административного права СССР доктрины невозможности привлечения к административной ответственности юридических лиц. Наличие в КоАП РФ норм, которыми предусмотрена ответственность юридических лиц, - результат законодательной практики 90-х гг. прошлого века. Уже с этого времени законодатель стал отказываться от названной доктрины, вводя различного рода исключения применительно к определенным сферам хозяйственной деятельности. Дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц рассматривались в арбитражных судах на основании норм специальных законодательных актов (Закона РФ от
9 октября 1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле», Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и т.д.). Возникающие при этом пробелы восполнялись применением норм КоАП РСФСР.

В отношении юридического лица могут применяться только четыре вида наказаний из восьми, установленных КоАП РФ:

· предупреждение;

· административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения
(ч. 2 ст. 3.2 КоАП РФ).

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что оно имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но не приняло все зависящие от него меры по соблюдению этих правил и норм. Данное положение отличается от нормы НК РФ, согласно которой вина юридического лица в совершении налогового правонарушения устанавливается в зависимости от вины его должностных лиц или представителей. Как уже отмечалось в юридической литературе, «по КоАП РФ вина юридического лица за совершение административного правонарушения устанавливается по характеру предпринятых им действий. С практической точки зрения определение вины юридического лица означает необходимость активного участия юридического лица в процессе разбирательства. Более того, именно юридическое лицо должно будет доказать, что факт совершения им противоправных действий еще не свидетельствует о его вине».Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение физического лица к административной или уголовной ответственности не освобождает юридическое лицо от административной ответственности за данное правонарушение.

3. КоАП РФ введены специальные процедуры привлечения к
ответственности и обжалования для юридических лиц (как уже отмечалось, ранее нормы об ответственности юридических лиц были включены в законы,
регулирующие правоотношения в определенной сфере деятельности).
КоАП РФ – акт прямого действия. Он исключает применение ранее установленной ответственности. Такой вывод непосредственно следует из Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

4. Штраф - основной вид административного наказания за правонарушения в области предпринимательской деятельности, а также в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. В Кодексе закреплены общие правила наложения административных штрафов за нарушения законодательства, при этом законодатель дифференцировал размер штрафа в зависимости от субъекта правонарушения.

Кодексом предусмотрены некоторые нарушения, при которых максимальный размер штрафа повышен, например нарушения таможенного, валютного законодательства.

Такого рода правовое ограничение санкций за совершенное правонарушение свидетельствует о реализации в нормах Кодекса принципа соразмерности ответственности совершенному правонарушению и служит законодательно установленным пределом притязаний властных органов в отношении имущества хозяйствующего субъекта.

Особенностей производства по делу об административном правонарушении в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов не предусмотрено. КоАП РФ для каждого правонарушения определены конкретные органы, которые могут возбуждать производство по делу (составлять протокол) и выносить решение. Причем возбуждать дело может один орган, а выносить решение - другой.

Процедура производства по делам об административных правонарушениях начинается с возбуждения дела. Дело считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Срок передачи протокола - сутки, а если за правонарушение грозит наказание в виде ареста - немедленно. Протоколы составляют непосредственно должностные лица органов, рассматривающих дела об административном правона­рушении, кроме того, составлять протокол вправе должностные лица, обнаружившие нарушение, по перечню, данному в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Возбудить производство по делу может и прокурор (ст. 28.4 КоАП РФ).

Новеллой КоАП РФ является введение процедуры административного расследования, предусмотренной ст. 28.7. Согласно данной статье, если после выявления административного правонарушения, в том числе в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, валютного законодательства, осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, то проводится административное расследование.

Проведение экспертизы назначает орган, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, с учетом правил
ст. 26.4 КоАП РФ. На основании принципа состязательности участников процесса привлечения к ответственности за совершение административного правонарушения лицо, в отношении которого проводится экспертиза
о наличии в его действиях (бездействии) нарушений, вправе в силу ч. 4
ст. 26.4 КоАП РФ заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта указанных им лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключение эксперта, осуществлять иные действия, связанные с проводимой экспертизой. Такое процессуальное правомочие позволит лицу уже на стадии экспертизы предъявить свои доводы и возражения и выявить степень их обоснованности, что служит одним из основных элементов защиты прав и законных интересов лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимает в виде определения должностное лицо органа, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.

Срок административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может продлить вышестоящее должностное лицо на срок не более одного месяца,
а по делам о нарушении, например, таможенных правил (в части нарушения порядка зачисления выручки от экспорта) - начальник вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, который направляется должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела соответствующей категории.

Особенности производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ, в системе арбитражных судов Российской Федерации предопределили изменение общей правовой предпосылки рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с АПК РФ.

Согласно ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска указанного срока он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей, правомочным рассматривать жалобу. Вопрос подведомственности жалобы решен в ст. 30.2 КоАП РФ.

Рассмотрению жалобы в арбитражном суде предшествует стадия подготовки к рассмотрению жалобы, этапы которой определены ст. 30.4 КоАП РФ. В частности, при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья:

· выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения им жалобы, а также обстоятельства, исключающие производство по делу;

· разрешает ходатайства, при необходимости назначает экспертизу, истребует дополнительные материалы, вызывает лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы;

· направляет жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к его ведению.

Срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении равен десяти дням с момента ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу (ст. 30.5 КоАП РФ).

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья может вынести одно из следующих решений:

· об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

· об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

· об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных
ст. 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств,
на основании которых было вынесено постановление;

· об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение должностному лицу органа, правомочному рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело;

· об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным лицом (ст. 30.7 КоАП РФ).

5. К принципиальным законодательным решениям следует отнести то, что КоАП РФ фактически закреплен внесудебный порядок взыскания административных штрафов, в случае если постановление принято не судьей и добровольно штраф не уплачен. По ранее действовавшему законодательству штраф с юридического лица или индивидуального предпринимателя взыскивался, как пра­вило, в судебном порядке, хотя единства в этом вопросе не было ни в законодательстве, ни в судебной практике.

По новому Кодексу при неуплате административного штрафа в срок, предусмотренный ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, орган (должностное лицо), вынесший постановление, направляет копию постановления о наложении административного штрафа:

· ... в отношении физического лица - в организацию, в которой лицо, привлеченное к административной ответственности, работает, учится, либо получает пенсию, для удержания суммы административного штрафа из его заработной платы, вознаграждения, стипендии, пенсии или иных доходов;

· … в отношении юридического лица - в банк или в иную кредитную организацию для взыскания суммы административного штрафа
из денежных средств или доходов юридического лица.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 г., можно назвать фактически основным нормативным актом, которым регулируется ответственность за правонарушения в предпринимательской деятельности. Законодатель сделал попытку собрать в Кодексе все составы административных правонарушений, содержавшихся ранее в других нормативных актах, и исключил практически все положения, касающиеся административной ответственности из этих актов.

Вот лишь некоторые составы административных правонарушений,
свя­занных с предпринимательской деятельностью и налогообложением,
в том числе:

· осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии);

· продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг без применения контрольно-кассовых машин;

· нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, незаконное производство, поставка или закупка этилового спирта, использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

· нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц;

· нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций;

· нарушения налогового законодательства, а также нарушения, совершенные кредитными организациями и должностными лицами кредитных организаций.