Отбор институтов и их эффективность

Многие экономисты убеждены в том, что механизмы рынка предоставляют возможность для отбора именно тех институтов, которые повышают экономическую эффективность распределения ресурсов. При этом признается, что модели, вырабатываемые участниками рынка, в силу их недостаточной информированности зачастую могут быть ошибочными. Однако впоследствии под воздействием динамических сил конкуренции происходит отбор наиболее эффективных правил, который напоминает дарвиновский естественный отбор.

Эта позиция вызывает серьезные сомнения, ибо слишком часто противоречит историческому опыту. Конечно, если взять неограниченный период времени, то когда-нибудь неэффективные правила на­верняка исчезнут. Но если нас интересуют обозримые временные го­ризонты, мы будем вынуждены признать, что нередко наиболее устойчивыми оказываются именно «непродуктивные» траектории дви­жения.

Почему же воспроизводятся неэффективные правила? В немалой степени потому, что действия участников процесса отнюдь не всегда укладываются в каноны однозначно определенной инструментальной рациональности, а во-вторых, даже рациональные действия не всегда приводят к желаемому результату. Причем это касается и целенаправленных, и стихийных действий.

Начнем с целенаправленной деятельности по изменению институ­циональных форм. Уже неоднократно цитировавшийся нами Д. Норт отметил, что политическим системам свойственно производить неэф­фективные права собственности в интересах власть предержащих^[142]. А последние не всегда ведут себя рационально (последовательно). Так, принимаемые ими законы неполны и противоречивы, их принятие способно даже ухудшать ситуацию. Часто одни законодательные нормы не соответствуют другим. А затем возникает множество подзаконных актов, которые не позволяют реализовать заключенные в них формальные правила сколь-либо последовательно.

Не следует забывать, что эффективная реализация целенаправленных действий предполагает массу непростых условий и предпосылок:

· консолидированность власть имущей группы и ее относительную автономию от других групп;

· наличие стратегического интереса и способности к его последовательному достижению;

· отсутствие оппортунизма (хотя бы в собственных рядах);

· хорошую информированность и наличие эффективных сигналов обратной связи.

Иными словами, действия данной группы должны уподобиться модели «экономического человека». А поскольку соблюсти эти условия в реальной жизни довольно сложно, многие институциональные проекты если и не проваливаются целиком, то реализуются в половинчатых формах, далеких от первоначального замысла. На пути их реализации возникает масса социально и экономически обусловленных отклонений от выверенного эффективного курса. Во-пер­вых, принципал подвергается внешним влияниям, например происходит «захват государства» (state capture)^[143]. В результате содержание формального правила либо искажается, либо подвергается многим и мучительно долгим согласованиям. В итоге это правило утверждается в компромиссной форме, позволяющей многим игрокам не соб­людать его в полной мере или игнорировать вовсе. Изначально здравый и логически выстроенный законопроект, пройдя через череду согласований, принимает малосодержательный вид или наполняется двусмысленностями и противоречиями. А наряду с выхолащиванием содержания повышается уровень его «взяткоемкости» (А. Привалов). Возникают разные режимы применения правила, многочисленные льготы и преференции, позволяющие играть в коррупционные игры.

Результат целенаправленных действий часто отличается от исходного замысла именно в силу того, что агенты, призванные контролировать соблюдение формального правила, ведут себя оппортунистическим образом. Например, часть налоговых платежей не поступает в государственный бюджет, а перекачивается в карманы коррупционеров в виде взяток и откатов за бюрократические услуги.

Неэффективный результат может возникать при отсутствии у элит­ной группы стратегического поведения или адекватного понимания ситуации. Так, например, можно рассчитывать на то, что повышение ставок налоговых платежей увеличит сборы в государственный бюд­жет, а в результате получить обратный эффект.

Наконец, введение формального правила может стать неуспешным ввиду недостаточной обратной связи. Введенное правило оказывается несоответствующим сложившимся практикам и безжизненно «повисает».

Переход к рассмотрению стихийных действий не меняет ситуации сколь-либо радикальным образом. Поведение участников рынка тоже далеко не всегда вписывается в рамки инструментальной рациональности. Оно может быть ограниченно рациональным (bounded ra­tionality) или даже вовсе не рациональным (по крайней мере, с точки зрения других участников) в силу наличия других социально обусловленных типов рациональности^[144].

Но даже рациональное следование экономическому интересу в его инструментальном значении отнюдь не всегда приводит к наиболее эффективным формам кооперации между участниками процесса. Во-первых, они могут планировать свою деятельность в разных временных перспективах. И часто следование краткосрочному интересу объективно противоречит реализации долгосрочной стратегии, мешая производству согласованных институциональных форм.

Во-вторых, неэффективный общий результат может возникать и в силу дефицита доверия между участниками рынка, которые не могут быть уверены в том, что другие также последуют новому правилу. Последний эффект продемонстрирован, например, в теории игр^[145]. Было показано, что возникновение эффективной кооперации между игроками становится возможным лишь при наличии ряда следующих условий:

· игра повторяется неопределенное число раз,

· участникам известны результаты каждого ее тура,

· число этих участников ограничено,

· применяются санкции за оппортунистическое поведение.

К сожалению, на реальных рынках подобные условия соблюдают­ся далеко не всегда. Число участников может быть достаточно велико, чтобы кто-то был способен контролировать их действия. Факты оппортунистического поведения остаются скрытыми от посторонних глаз. И даже если становится известно о нарушениях, адекватные санкции тоже могут быть применены далеко не в каждом случае^[146]. В результате сохраняются серьезные стимулы для «безбилетников», склон­ных перекладывать издержки поддержания институциональных форм на чужие плечи. Поэтому рационализм участников рынка, преследующих свой интерес должен дополнительно подкрепляться селективными стимулами или силами принуждения^[147].

Не забудем и о рассмотренных выше силах институциональной инерции, касающейся не только медленно изменяющихся неформальных институтов, но также и разработки формальных правил, в процессе которой происходит постоянное обращение к имеющимся прецедентам. В результате всей этой совокупности факторов возможно установление и достаточно длительное воспроизводство далеко не самых эффективных институциональных форм. Вдобавок возникают проблемы и с определением самой эффективности.

Об измерении эффективности институтов. Вопрос о том, как измерять эффективность институтов, имеет самостоятельное значение. Для большинства экономистов она определяется опосредованно — влиянием институтов на экономические показатели (экономи­ческий рост, снижение издержек). Собственно институты как таковые их интересуют куда в меньшей мере. Если же речь заходит о непосредственных измерителях эффективности хозяйственных институтов, то роль чуть ли не универсального критерия как на макроуровне, так и на уровне предприятия отводится экономии трансакционных издержек. Они представляют собой издержки, сопряженные с присвоением, спецификацией и защитой прав собственности, построением управленческих схем, установлением и поддержанием правил обмена.

Нам подобные трактовки эффективности институтов кажутся слишком узкими. Во-первых, правила оцениваются не только по их воздействию на экономические показатели, но и с точки зрения социальной справедливости, политической привлекательности. Во-вто­рых, следствия их применения могут не выражаться непосредственно в экономии каких-либо издержек или, по крайней мере, не иметь ее в качестве цели. Речь может идти, например, о стабилизации некоего порядка или минимизации сил принуждения.

Вдобавок трансакционные издержки, по нашему мнению, — не идеальный инструмент для измерения экономической эффективности. Во-первых, они слишком разнородны. По сути получилось так, что их состав формировался «по остаточному принципу» — к трансакционным отнесли все то, что не включалось в производственные издержки. Поэтому приходится складывать, скажем, затраты на приобретение лицензии, на маркетинговые исследования, на оплату охранных структур и многие другие.

Во-вторых, существуют трудности с измерением отдельных элементов трансакционных издержек. Весомая их часть имеет неформальный характер, не фиксируется в договорах и отчетах. Но даже в тех случаях, когда бухгалтерская отчетность по ним имеется, их очень часто невозможно отделить от производственных издержек^[148]. Так, например, прием на работу в компанию чиновника или его/ее родственника сопряжен с расходами, которые могут учитываться как часть производственных издержек (оплата труда) и как часть трансакционных издержек (обслуживание связей с контролирующими органами).

В-третьих, нелегко интерпретировать динамику трансакционных издержек. Дело в том, что одна и та же деловая стратегия может приводить к снижению одних и росту других издержек. Например, установление неформальных деловых связей с представителями органов государственной власти вызывает дополнительные расходы, но экономит средства при решении бюрократических вопросов. И выбор только одного элемента делает выводы некорректными. К тому же снижение определенных элементов трансакционных издержек (на­пример расходов на информацию) далеко не всегда является желаемой целью. Более того, дополнительные издержки (скажем, расходы на рекламу) могут приносить и немалые дополнительные выгоды — в ближайшей или отдаленной перспективе.

Измерение трансакционных издержек на уровне национального хозяйства также слишком условно^[149]. Кроме того, оперирование национальными показателями легко порождает упрощенные и сомнительные выводы по поводу их динамики^[150].

Важно и то, что сама экономическая эффективность в сильной степени является социальной конструкцией. Эффективным оказывается то, что считается таковым в данном социальном контексте. Имея это в виду, попробуем суммировать те элементы, из которых может складываться оценка эффективности правил деятельности с точки зрения участников рынка. В их число входят:

· выгодность/затратность выполнения правила — в том числе велики ли относительные трансакционные издержки его соб­людения или несоблюдения;

· степень формализации правила — степень детализации, с которой прописаны и утверждены условия его соблюдения;

· прозрачность правила — насколько оно непротиворечиво и по­нятно участникам рынка;

· соответствие правила долгосрочным интересам участников рынка;

· степень всеобщности/специфичности правила — в какой степени оно контекстуально, легко ли переносится из одного рыночного сегмента в другой;

· эффективность поддержания правила — насколько сильны и регулярны формальные и неформальные санкции при его несоблюдении;

· укорененность правила — высока ли степень его соответствия привычным, устоявшимся практикам деятельности в данном сегменте рынка;

· справедливость правила — насколько оно удовлетворяет участников рынка и общественное мнение с точки зрения моральных оценок.

Таким образом, дело не только в том, что определенные элементы трансакционных издержек неизмеримы в принципе или несоизмеримы между собой. Даже там, где они подвергаются калькуляции, их снижение не покрывает суммарного экономического и социального эффекта и к тому же является не конечной целью, но лишь одним из средств реализации конечных экономических и социальных целей. Это означает, что для анализа эффективности институтов нам нужен более широкий и более сложный набор инструментов, нежели это предусмотрено теорией трансакционных издержек. Наряду с кальку­ляцией издержек и выгод, связанных с введением и соблюдением новых правил, требуется анализ их политического и социокультурного вклада, а также способов восприятия и интерпретации действующих правил самими участниками рынка.

Резюме

Процесс возникновения и отбора институтов весьма сложен и не подчиняется полностью регулирующему воздействию видимой руки государства или невидимой руки рынка. Он является сочетанием стихийного и согласованного утверждения правил. При этом новые формальные правила не обязательно вводятся в качестве общего порядка. Возможна их первоначальная реализация и в качестве эксперимента, в том числе на разрешительной или заявительной основе.

При институциональных инновациях, импорте новых и преобразовании существующих институтов нередко возникает разрыв между старыми и новыми правилами. Наблюдается также сильная инс­титуциональная инерция и даже замыкание на первоначально изб­ранном пути. В этих условиях всегда существует реальная возможность установления институционального равновесия при не самом эффективном с точки зрения затрат выборе правил. Подобное равновесие означает, что у участников рынка и контролирующих инстанций не оказывается краткосрочных стимулов к изменению правил игры, хотя в более долгосрочной перспективе все они могут понести потери. Причины кроются либо в неадекватности деловых стратегий и узости горизонтов планирования, либо в низком уровне доверия и возникающей в результате проблеме «безбилетника», когда никто не хочет быть первым и брать на себя дополнительные издержки, не будучи уверенным в том, что остальные последуют «положительному» примеру.

Институциональная динамика не сводится к возникновению новых и вытеснению старых институтов. Она включает также более или менее тонкую подстройку существующих институтов, которой посвящена заключительная глава данного раздела.

Глава 8

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ДИНАМИКА:
ПОДСТРОЙКА НОВЫХ ПРАВИЛ

Возникшее правило редко воспроизводится в изначальном виде. С самого начала оно сталкивается с существующими правилами и деловыми практиками и претерпевает частичные изменения. Процесс подобной трансформации мы будем называть институциональной подстройкой. Он будет рассматриваться нами на примере двух меха­низмов — деформализации и формализации правил. Нас интересу­ют следующие вопросы: что представляют собой процессы деформа­лизации и формализации? Каковы основные элементы этих механизмов? Как складываются институциональные компромиссы в ходе инс­титуциональной подстройки? Начнем с механизма деформализации правил.