Сущность, цели и общая характеристика Шенгенского соглашения, применение на практике

Каждое государство имеет собственную территорию, а значит и свои границы. Несмотря на многочисленные войны и территориальные переделы, межгосударственные границы в ходе истории продолжали укрепляться, а пограничный контроль - усиливаться. Это соответствовало объективным потребностям суверенных государств, но сдерживало международное общение, хозяйственные, культурные и другие связи друг с другом народов разных стран.

Для пересечения границ от иностранцев все чаще стали требовать специальное разрешение - визу, получить которую вместе с прочими необходимыми документами обычно стоит немалого времени, денежных средств и даже психологической устойчивости, выдержки и самообладания перед лицом неизбежных бюрократических процедур.

Однако со второй половины XX века, прежде всего под влиянием интеграционных явлений в экономике, переходящих теперь в глобализацию[1], постепенно набирает силу обратный процесс: межгосударственные границы начинают “открываться”, сначала немного, затем все больше. Наивысшей точки своего развития он достиг в Европе, в рамках организации Европейский союз.

Один из результатов этого процесса - появление единой визы, открывающей перед своим обладателем двери целой совокупности больших и малых европейских стран, границы между которыми теперь открыты для свободного передвижения как собственных граждан, так и иностранцев.

О существовании так называемой “Шенгенской визы”, владелец которой может на законных основаниях путешествовать по территории не одного единственного государства, а целой “Шенгенской зоны”, известно непонаслышке многим российским гражданам[2]. Немало россиян уже были или желают стать обладателями соответствующего штампа в своем заграничном паспорте. Многие также на собственном опыте убедились, что преодолеть этот визовый барьер сейчас труднее и дороже, чем раньше получать национальные визы.

Что ж, такова диалектика процесса: внутренние границы открываются, а внешние, наоборот, делаются прочнее. В результате на территории зарубежной Европы формируется то, что критики называют английскими словами “Fortress Europe” (“Крепость Европа”), хотя подобные утверждения, на наш взгляд, являются сильно преувеличенными.

Разумеется, субъективное восприятие “Шенгенского процесса” может быть самым различным, от восторженных оценок до крайне негативных. Но чтобы эти оценки соответствовали объективным критериям, нужно прежде всего уяснить правила, юридические нормы, которым подчиняется данный процесс. Зная их, можно лучше использовать преимущества, которые сулит российским гражданам “Шенгенской зона” и “Шенгенская виза”, а вместе с тем избежать многих трудностей и проблем.

Познакомить отечественного читателя с основополагающими источниками “Шенгенского процесса” - цель настоящего издания. В нем содержатся полные тексты на русском языке двух документов, которые - по месту их подписания (см. ниже) - называют Шенгенскими соглашениями:

- Соглашение “О постепенной отмене проверок на общих границах”, подписанное 14 июня 1985 г., и

- Конвенция “О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах”, подписанная 19 июня 1990 г.[3]

Документы переведены с французского языка, который имеет статус официального в трех государствах-участниках Шенгенских соглашений: Франции, Бельгии и Люксембурге[4]. Необходимо отметить, что цели, содержание и предмет регулирования этих документов - не только “Шенгенская виза” и все, что с ней связано. Они, как может убедиться сам читатель, гораздо шире, разнообразнее, интереснее. Ниже будет дана общая характеристика указанных соглашений. Но сначала хотелось бы познакомить читателя с причинами и условиями их появления на свет.

Шенгенское соглашение 1985 г.14 июня 1985 г. в замке Шенген, что на берегах реки Мозель (Люксембург)[17], государственные секретари от имени правительств пяти из десяти тогдашних стран Европейских сообществ скрепили своими подписями Соглашение “О постепенной отмене проверок на внутренних границах”, кратко называемое Шенгенским соглашением[18].

Шенгенское соглашение - весьма небольшой документ. Оно состоит из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Подобная структура неслучайна. Каждый из разделов имеет свои особые цели, соответствующие разным этапам стартовавшего Шенгенского процесса.

Первый раздел закрепил меры, которые государствам-участникам надлежало предпринять в краткосрочный период, то есть до 1 января 1986 г. или ранее. Предмет второго раздела - меры долгосрочного характера, хотя и здесь срок реализации был установлен весьма небольшим: до 1 января 1990 г. кроме особых случаев, специально предусмотренных Соглашением (ст.30).

Меры краткосрочного действия (раздел I) затрагивали в основном режим пересечения сухопутных границ между государствами-участниками. Главный объект их воздействия - автодорожные перевозки, пересечение общих границ на машинах, автобусах и ином автомобильном транспорте.

Соглашение отменило систематические проверки движения автомобилей через общие границы. Вместо этого надлежало осуществлять “простое визуальное наблюдение” за транспортными средствами, которое не требует их остановки на пропускном пункте (ст.2). Разрешалось проводить и детальные проверки, но только на выборочной основе.

Большое практическое значение имела также статья 5, которая позволила устранить дублирование проверок на международных транспортных магистралях. Пунктам пограничного контроля двух стран, расположенным, соответственно, по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это, конечно же, упрощало и ускоряло пограничный контроль.

Раздел II установил долгосрочную программу мер, которые сторонам надлежало осуществить с целью окончательной отмены проверок на общих границах (ст.17). В его нормах можно увидеть достаточно четкий план законодательных и иных реформ, о необходимости которых уже говорилось выше. Правда, Соглашение 1985 г. ограничилось закреплением только общих направлений и графика процесса реформирования. Изменения в законодательстве предстояло осуществить позднее, уже на основании Конвенции 1990 г. (см. ниже).

Характеризуя Шенгенское соглашение в целом, следует обратить внимание еще на одну его примечательную особенность. Большинство положений этого документа по своему характеру являются так называемыми “нормами-задачами”, о чем дают знать формулировки диспозиций его статей: государства-участники “будут стремиться”, “прилагать усилия”, “развивать свое сотрудничество”, “проведут изучение” и т.п.

Осуществление данных задач возлагалось на правительства и другие органы исполнительной власти государств-участников. По этой причине рассматриваемый документ, будучи по своей форме межправительственным соглашением, не требовал обязательной ратификации или аналогичных процедур, предполагающих участие глав государств и национальных парламентов. Он мог вступать в силу на основании подписания его текста представителем соответствующего правительства (ст.32).

Шенгенское соглашение 1985 г. - первый, еще достаточно робкий шаг в направлении “полной отмены препятствий свободному передвижению на общих границах” (преамбула Шенгенского соглашения). Последние становились более “прозрачными”, но не до конца, пограничный контроль сокращался и упрощался, но продолжал сохраняться.

Главное достижение этого документа состояло в другом. Шенгенское соглашение от 14 июня 1985 г. впервые юридически констатировало решимость государств-участников вести дело к полному открытию границ для передвижения людей. И не только констатировало, но также закрепило программу мер по реализации поставленной цели.

В этой связи, давая общую оценку рассматриваемому документу, с использованием аналогии из гражданского права его можно назвать “предварительным договором”[19]. Соглашение 1985 г. послужило юридической основой для подготовки и подписания другого документа, который, вопреки своему названию, является главным правовым источником Шенгенского процесса.

СТРАНЫ: