Эволюция взаимодействия государственного, коммерческого и некоммерческого секторов в России и за рубежом
Россия: история и современные проблемы. Первоначально разнообразные социальные интересы в России обеспечивали семья и местные сообщества. Отдельные из них поддерживались частными и религиозными благотворительными структурами. Но традиционная купеческая благотворительность, «слепая» милостыня, которая поощрялась православной церковью, оборачивалась равнодушием, питала институт профессионального нищенства.
В России государственное регулирование в социальной сфере (как мы теперь говорим) начало формироваться с конца XVIII в. Основанные империатрицей Екатериной II, многочисленные благотворительные заведения образовали государственную систему общественного призрения. Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны (1796-1917) непосредственно управляло сиротскими приютами, учебными заведениями для слепых и глухонемых, женскими гимназиями и училищами. Приказы общественного призрения – губернские административные органы (1775-1860) – курировали местные школы, госпитали, богодельни, работные смирительные дома. С расширением местного самоуправления этой деятельностью стали заниматься земства, которые финансировали социальные учреждения из местных налогов.
Несмотря на постоянные попытки государства ограничить источники дохода и влияние земств, они при участии частного капитала поддерживали многие передовые педагогические и культурно-просветительские начинания. По всей стране стали образовываться многочисленные общественные организации, занимающиеся культурными и научными вопросами. Благотворительность в целом относилась к немногим сферам легальной гражданской активности, служила не только милосердию, но и выражала гражданскую позицию, способствуя формированию самостоятельной личности как основы общественного существования (Н. Шелгунов, Л. Шелгунова, А. Шабанова).
Общественные инициативы, преодолев традиционное понимание благотворительности как милостыни, создали не только новые формы решения социальных проблем (движение трудовой самопомощи, обучение профессиональной деятельности в профессиональных артелях, домах трудолюбия), но и новые этические принципы в социальной сфере.
С развитием капитализма в конце XIX – начале XX в. ни традиционная система родственной поддержки, ни система государственного призрения не смогли справиться с обострением острых социальных конфликтов между трудом и капиталом, с нищетой. Свой вклад в формирование социального партнерства внес молодой русский капитал. Он продолжил традиции просвещенных помещиков, создавая сеть благотворительных заведений, сочетал в себе меценатство и акции просветительства для рабочих, направленные в конечном итоге на погашение классовых конфликтов.
Благотворительность среди российских купцов и промышленников была не частным делом милосердия, а социальной технологией. Присутствие религиозных и патриотических мотивов подкреплялось социально-культурными факторами, которые способствовали становлению благотворительности как устойчивой формы взоимоотношений частного капитала и государства. Так как предпринимательство в России возникло в строго ранжированном на сословия и разряды обществе, государство Российской империи стимулировало благотворительные пожертвования за счет использования механизма социальной мобильности, а не налоговой политики. Так, представители нарождающегося капиталистического сословия, стремясь приблизиться к дворянству по статусу, могли получить чин в качестве поощрения за участие в различных формах общественных занятий: за членство в попечительских советах школ, приютов и музеев.
Как и в Европе, модель социального страхования рабочих и членов их семей возникла под влиянием активности пролетариата и политических партий (в России – РСДРП). По мнению М. Либоракиной, для решения реальных социальных вопросов общественному, благотворительному капиталу и земствам необходимо было объединиться. Под влиянием массовых и гласных протестов общественности государство давало толчок реформе (в частности, образования), в рамках которых возникали конкретные ситуации взаимодействия как прообраз социального партнерства. Но частные успехи взаимодействия государственного, общественного элементов и частного капитала были ограничены масштабом социального кризиса, закончившегося Октябрьской революцией (М. Либоракина, В. Якимец, 1997).
До перестройки уже в наше время ответственность за социальное обеспечение возлагалась на номенклатурно-партийный аппарат. Общедоступность социальной инфраструктуры поддерживалась незаметным волонтерским трудом (прежде всего – женщин). Легальных коммерческих структур просто не существовало, что не мешало развиваться «черным» рыночным отношениям. Подавляющее число общественных организаций было прямо или косвенно связано с партийно-государственными структурами. За последние десять лет произошло оформление трех самостоятельных секторов. Но взаимодействие трех секторов существует скорее как проблема, которую необходимо решать, как предмет работы, как инициатива, исходящая от общественного сектора. Само развитие третьего сектора связано со становлением общественно-гражданской сферы, изменениями в управлении и власти на принципах расширения участия граждан и создания новой модели социальной сферы.
В настоящее время в социальной сфере отмечается кризис целей и способов деятельности власти, контроля государства за соблюдением социальных прав. Пакет социальных проектов Правительства РФ, включающих законопроекты по жилищно-коммунальной реформе, пенсионному обеспечению, планирует резко сократить льготы – при том, что СССР, а затем и Россия, сохраняли приемлемый уровень жизни благодаря общественным фондам потребления при традиционно низком уровне заработной платы и доходов населения. Таким образом, реформирование системы социальной сферы опирается не на рост и изменение структуры доходов, а на замораживание доходов населения, сдерживание роста цены рабочей силы.
Особенности возникновения коммерческого сектора на Западе. «Государство благосостояния», которое сейчас переживает кризис на Западе – это политика социальной помощи, которая проводилась централизованно через государственные институты и финансировалась через бюджет. Ее становление связано с промышленным переворотом конца XVII – начала XIX в., когда наряду с классом наемных рабочих стали формироваться профсоюзы и социалистические партии. В это же время возникли новые элементы социальной политики: появились первые программы социального характера и программы, направленные на нормализацию статуса наемного рабочего, которые просуществовали до первой мировой войны.
Социальную политику определяли требования сохранения общественного порядка и мирного решения классовых конфликтов на основе избирательной помощи, которая оказывалась по результатам проверок нуждаемости. С 20-х годов XX в. начинается этап формирования всеобщего социального обслуживания с распространением услуг и льгот на новые категории населения. Под влиянием войны, инфляции, экономических кризисов было осознано, что принципиальные риски сопровождают жизнь значительных групп населения. Другой предпосылкой формирования социальной политики было политическое давление со стороны рабочих партий с целью соблюдения принципов равенства и социальной справедливости. В результате в 1920-1960 гг. утвердилась концепция универсальных социальных прав и в большинстве развитых стран перешли к универсальным социальным программам.
Доступ индивида к системе государственного благосостояния связан с оформлением института клиента, который повлиял на утверждение идеала социальной справедливости, близкого «среднему классу». На содержании этого идеала отразились и дезорганизация рабочего движения, и политическая поддержка идей социал-демократии. В Швеции социал-демократы искали пути интеграции идей социализма в систему капиталистических отношений. Переход к универсальным программам, направленным на клиентов, сопровождался ростом расходов на социальные программы. Высокие требования к качеству услуг и принятие ответственности государством за качество жизни не смогли, однако, воплотиться в жизнь: этому помешали экономический спад, экологическая и моральная критика неэквивалентного обмена между странами, признание недостатков системы социализма. Хотя Запад обошелся в XX в. без революций, но из-за кризиса «государства благосостояния» объемы вложений в программы социальной помощи существенно сократились, что способствовало активизации третьего сектора.
Разочарование в возможностях государства и рынка обеспечить полноценность человеческого существования и реформы социальной сферы связаны с отсутствием стратегии эффективности государственного управления в этой сфере. Стала очевидной несостоятельность принципов «централизированного государственного управления» и «неограниченной частной конкуренции». Централизация парализовывала инициативу работников социальной сферы, влекла за собой бюрократизацию и бездушие, а клиентов превращала в пассивные объекты попечительства.
Таким образом, социальная сфера как существенная составляющая структуры социума, попав в полосу критики, была «разгосударствлена» некоммерческим сектором, который получил особые функции и поле деятельности, добился части ресурсов. Новые социальные движения представляли собой альтернативу и неоконсерваторам, и новым левым. Большую роль в исследовании формирования новой конструкции социальной сферы сыграли сами участники антидискриминационных движений (феминистских, антирасистских, антимилитаристских, экологических и др.).
Общественные социальные организации исходят в своей работе из неформальных контактов с населением и клиентами и интенсификации коммуникаций с ними, способны более гибко идентифицировать социальные проблемы и человеческие потребности. Но самое главное – женские, правозащитные, «зеленые» организации третьего сектора стремятся изменить позиции людей и вовлечь их в роль активных граждан. Так, в ситуации реальных гражданских инициатив рождается новая система социальной сферы, которая включает в себя одновременно элементы и централизации, и децентрализации. Она предполагает передачу части ресурсов от государственной бюрократической системы небольшим группам, осуществляющим социальные программы. Единственный институт, способный установить рамки социальной справедливости в условиях частного предпринимательства – это централизованное и вместе с тем демократически контролируемое государство, поэтому необходима двоякая стратегия управления: поддержка экспериментальных форм социальной активности на местном уровне и развитие новых форм централизированной политики по обеспечению социальных прав.
Специфика менеджмента в НКО
Менеджмент в НКО связан с принципами социального партнерства. Социальное партнерство – это объединение групп, которые обычно конкурируют между собой, критикуют друг друга или имеют противоположные интересы по конкретным вопросам. Они начинают работать вместе, чтобы найти решение общих проблем. Социальное партнерство способно не только разрешить социальные проблемы, с которыми ни государство, ни бизнес не могут справиться по одиночке, но и содействовать налаживанию новых связей и созданию коалиций. Социальное партнерство выгодно каждому из его участников и обществу в целом.* Для успешного партнерства необходимо видение перспектив и взятие ответственности за решение общей проблемы; умение сообща решать общие проблемы (не забывая о частных). Это предполагает: взаимное доверие, умение преодолевать стереотипы, понимание конструктивных возможностей другой стороны; преодоление амбиций; нахождение компромиссов; умение привлечь ресурсы и поддержку для решения общей проблемы, а также эффективный информационный обмен между участниками сотрудничества.
* Подробнее см.: Вербицкий А. Благотворительность, на пути к социальному партнерству // Роль благотворительности в деятельности банков. Л., 1994.
Принципы социального партнерства включают в себя:
– участие всех заинтересованных групп в поиске подходов к решению проблем;
– сотрудничество потенциальных противников или оппонентов;
– децентрализацию решений с целью уменьшения концентрации власти в одних руках;
– самопомощь на местном уровне (вместо патернализма государственных программ).
Спецификой процессов управления в НКО является исключительная значимость граждан как субъектов принятия решений. В системе государственного и коммерческого менеджмента люди, с их проблемами, напротив, рассматриваются как объекты нормативного регулирования (под названием «кадры» или «персонал»), а не субъекты самоорганизации, общественной инициативы, самозанятости, взаимной поддержки.
Гражданин может участвовать в менеджменте на трех уровнях:
1. На уровне макросистемы. Некоммерческие организации, помимо других функций, могут предоставить отдельному гражданину возможность участвовать в принятии решений, важных с точки зрения политико-экономической, независимо от государственных и коммерческих структур, т. е. участвовать в менеджменте социальной системы.
2. На уровне мезосистемы. Этот менеджмент осуществляется через участие гражданина в управлении внутри системы третьего сектора.
3. На уровне микросистемы. Человек работает в конкретном НКО и участвует в принятии решений входя в Координационный совет, Общее собрание, Попечительский совет и т.д. На уровне менеджмента внутри некоммерческой организации реализуются управленческие инициативы, цели, задачи социальных групп и отдельных личностей.
На уровне мезосистемы можно отметить развитие самого третьего сектора и взаимодействие между общественными организациями. На макроуровне сейчас наблюдается глобальное изменение отношений между государством и обществом, происходит становление третьего сектора, взаимодействующего с государством, бизнесом и СМИ, реформируется вся социальная сфера, что сопровождается перераспределением обязанностей и функций между секторами, семьей и гражданами.
Рассмотрим на трех уровнях четыре направления деятельности НКО: 1) прояснение миссии, ценностей, целей и стратегическое планирование (в частности, понимание уникальности, роли, гарантии независимости и обеспечения солидарности и партнерства в работе); 2) эффективный менеджмент и разрешение конфликтов; 3) укрепление и развитие ресурсной базы (человеческие и материальные ресурсы); 4) создание условий для переквалификации, взаимообучения.
Миссия, ценности, цели и стратегическое планирование. На уровне общества (макросистемы) проблема автономии третьего сектора актуализируется в тех обществах, где происходит его становление и не соблюдается баланс власти между секторами. В таких обществах третьему сектору требуется некоторый гражданский контроль над политическими и экономическими ресурсами. Необходимо понимание различий между секторами, их уникальной роли и вклада в решение социальных проблем. Соблюдение принципа автономности и баланса власти является гарантией плюралистического подхода к решению социальных проблем.
На уровне собственно некоммерческого сектора цели и ценности организаций могут быть различными. Меры по формированию совместной деятельности разнообразных организаций включают в себя создание коалиций, ассоциации и сетей.
На уровне отдельной организации для осуществления своей деятельности каждая организация нуждается в четком формулировании миссии и целей по решению социальных проблем. Здесь необходимо связать реализуемые программы и проекты с социальными идеями и миссией, к которой организация стремится и которую намерена внедрить в будущем в общественное сознание (например, природоохранное сознание). При стратегическом планировании необходимо более четкое планирование и использование ресурсов, выработка критериев для оценки проводимой деятельности (проектирование и проектная культура).
Эффективный менеджмент и разрешение конфликтов. На уровне макросистемы для решения особенно острых и сложных проблем необходима мобилизация ресурсов всего общества, что невозможно без налаживания партнерства между секторами. Необходимо преодоление стереотипов относительно деятельности других секторов. Взаимное недоверие, недопонимание, могут сделать невозможным диалог. Слабость третьего сектора во многом определяется недостаточным партнерством с другими секторами, дисбалансом власти между ними.
Крайне важен информационный обмен для учета прошлого и актуального опыта. Постоянная оценка опыта различных секторов, донесение этого опыта до широкой общественности будут способствовать трансформированию общественного сознания в сторону формирования ответственности за решение социальных проблем.
Укрепление ресурсной базы и создание условий для взаимообучения. На уровне третьего сектора недостаток ресурсов и политическое давление увеличивают конкуренцию между различными организациями и ограничивают возможности совместной работы. Особенную остроту такие проблемы приобретают во время кризисов и в переходные периоды. Создание коалиций для развития региона требует умения находить компромиссы, подавлять амбиции, создавать нормы и механизмы совместной работы.
Разброс интересов, многочисленность и небольшие размеры большинства НКО, их сфокусированность на решении сегодняшних наиболее актуальных проблем часто не оставляют времени для взаимного обучения и информационного обмена. В итоге усилия дублируются, компетентность не повышается, а это подрывает общественное доверие к сектору и может ослабить приток ресурсов. Необходим информационный обмен между организациями (публикации, конференции) для обеспечения передачи позитивного опыта от организации к организации. Такую роль выполняют сейчас ресурсные или консультационные организации, исследовательские и стратегические центры.
На уровне отдельной организации различия в понимании ценностей и идей могут вызывать серьезные внутренние конфликты, что требует особого подхода к принятию решений и менеджменту, к достижению соглашений между заинтересованными сторонами и партнерству между ними в осуществлении деятельности организаций. Крайне важно уметь четко определять роли и сферы ответственности членов организации, разрабатывать структуры и системы отчетности и контроля.
Каждая НКО должна быть готова к быстрым переменам, обусловленным как внешними, так и внутренними факторами. Для этого люди, работающие в данной организации, должны иметь возможность постоянного обучения на опыте своей или других НКО. Организация должна создать условия для такого обучения. Это может быть сделано в самых различных формах: оценка достигнутых результатов и ошибок, обеспечение свободного информационного обмена между организациями, общее обсуждение стратегии и тактики.
Рассмотрим подробнее третье направление деятельности НКО – укрепление и развитие человеческих и материальных ресурсов.