Административно-процессуального законодательства
Нельзя не согласиться с тем, что «именно исполнительная власть в большей мере требует улучшения качества организации и функционирования. На практике это вовсе не означает, что необходимы законодательные новеллы, способные исключить в полной мере произвол исполнительной власти установить в ней демократические порядки. Они уже в большом количестве нормативно установлены. Главным здесь является судебный контроль, способный выявлять нарушения исполнительной власти, указывать на них, запрещать их»[1]. Действительно, трудно переоценить роль и значение контрольной (надзорной) деятельность судов с точки зрения обеспечения надлежащего функционирования публичной администрации и построения нового качества российского государства.
Российская модель административного судопроизводства имеет следующие характерные контуры.
Во-первых, в Российской Федерации до настоящего времени не создана самостоятельная ветвь административных судов.
Во-вторых, судебный контроль за деятельностью публичной администрации в рамках административного судопроизводства осуществляется различными ветвями судебной власти: судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Отсюда - наличие в Российской Федерации разрозненной системы правовых источников, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства: Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Теоретическая конструкция «административное судопроизводство» в российской правовой системе представлена в виде многочисленных производств неискового характера, а поэтому судебный контроль за деятельностью публичной администрации может осуществляться в рамках:
1) «классического» искового производства;
2) публичного производства;
3) особого производства (контроль за законностью действий (бездействия нотариусов (гл. 37 ГПК РФ), администрации психиатрического стационара (гл. 35 ГПК РФ), органов записи актов гражданского состояния (гл. 36 ГПК РФ)[2].
Отметим, что в соответствии с ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.
В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Административное судопроизводство в нормативных правовых актах Российской Федерации может быть представлено следующим образом:
| ГПК РФ | АПК РФ |
| Подраздел III. Производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений | Подраздел III. Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений |
| Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части | |
| Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих | |
| Гл. 26 Производство по делам о защите избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации | Рассмотрение дел об административных правонарушениях Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности |
| Гл. 26.1 Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении | Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций |
| Гл. 26.2 Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы[3] |
Перечисленные виды публичных судопроизводств показывают их неоднородность, ориентированную на специфику административного производства в Российской Федерации. С нашей точки зрения, такое правовое регулирование уже не отвечает объективным закономерностям развития современной реальности и представляет собой неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в современных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах; в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным - значит фактически пренебрежительно относиться к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право невозможно сегодня представлять без административного процесса (административного судопроизводства), т.к. само развитие административного права, новые его институты, административные процедуры, административные органы требуют соответствующего развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля со стороны судебной власти. Принятые в России в течение последних пятнадцати лет федеральные законы и иные нормативные правовые акты в области формирования системы и структуры исполнительных органов государственной власти, государственной службы, порядка разработки и действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти направлены на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, когда они взаимодействуют с административными органами и с их должностными лицами.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей, весьма профессионально и объективно анализировал создавшуюся ситуацию с нормативным правовым обеспечением осуществления в России административного правосудия в современных условиях. Он исходил из положения о том, что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства».
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предписывалось «до 1 сентября 2012 г. принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства»[4].
Производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, начинается с подачи заявления соответственно в арбитражный суд или в суд общей юрисдикции. Проблемой административного судопроизводства в Российской Федерации является отсутствие закрепленной исковой формы защиты прав граждан и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Для зарубежных правопорядков, в которых созданы административные суды, характерна исковая форма защиты на требования из административных правоотношений. Статья 18 проекта Кодекса административного судопроизводства определяет административное исковое заявление как обращение в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений[5].
Проект Кодекса административного судопроизводства устанавливает сторонами в судебном процессе административного истца и административного ответчика (органы исполнительной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие). А предметом регулирования законопроект определяет «порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий». Таким образом, авторы законопроекта весьма определенно связывают с административным судопроизводством конкретный вид правовых дел (юридических споров) - административных дел, обладающих публично-правовой спецификой и требующих судебного разбирательства в специальном судебно-процессуальном порядке.
В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Наконец, здесь уместно процитировать и ст. 7 проекта КАС, где к принципам административного судопроизводства относятся: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.
Проявляя свою активность в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел вправе истребовать доказательства по своей инициативе. При этом копии документов, истребованных судом по своей инициативе, направляются им лицам, участвующим в деле, если у них эти документы отсутствуют. Авторы законопроекта предлагают закрепить положение, согласно которому обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица) лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. Предполагается, что по таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, будут не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).
На протяжении последних 15 лет оппозиционные настроения в отношении реализации конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве реально мешали модернизирующим усилиям в сфере проведения судебной реформы. В действительности же данный законопроект стал сегодня нормативно-правовой основой, которая позволяет, формируя порядок разрешения административных дел, улучшать качество административного судопроизводства и создать эффективную модель российской административной юстиции уже к концу 2013 г.
В Кодексе есть существенные пробелы и недостатки, которые во многом замедляют дальнейшее развитие административного судопроизводства в нашей стране.
Начнем свой анализ с лиц, участвующих в деле. Проект КАС вводит новые термины - административный истец и административный ответчик. В ч.2 и 3 статьи 40 указывается, что административными истцами могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными и иными публичными полномочиями, а административными ответчиками - граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными и иными публичными полномочиями. Сформулированное определение административного судопроизводства, его цели и задачи (в том числе, общемировое понимание административной юстиции) предполагают, что в рамках данного процесса осуществляется защита нарушенных прав и свобод граждан, их объединений и организаций, т.е. частных лиц, от незаконных действий органов публичного управления. Получается, что нормы ч.2, 3 ст.40 КАС противоречат сущности административного судопроизводства, хотя бы и отвечают требованию субординационного характера спорных правоотношений. С другой стороны, нормы статьи 40 обусловлены существованием других норм КАС, регламентирующих рассмотрение отдельных категорий споров. По делам о взыскании налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций, о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, по делам об административном надзоре административным истцом выступают органы власти или их должностные лица. Изначально мы высказывались за ясность и последовательность нормативно-правового регулирования административного судопроизводства. Основная проблема КАС РФ в том, что он слишком широко понимает административное судопроизводство и относит к административным делам споры, непосредственно не связанные с осуществлением государственного управления. Поэтому возникает такая коллизия в законодательстве, когда провозглашается возможность защиты от незаконных действий публичной администрации, но при этом допускается, что по другим категориям споров эти органы могут быть истцами. Мы не придерживаемся строгой позиции, утверждая, что административными истцами могут быть только физические лица, объединения и организации, а ответчиками - только органы власти. Однако необходимо, как мы отмечали, сохранять ясность и последовательность административного судопроизводства и не относить к административным делам все споры с публично-правовым элементом. В этой связи, как нам кажется, необходимо на законодательном уровне установить критерий отграничения административных дел от иных споров. Исходя из анализа спорных материально-правовых отношений, которые являются предметом рассмотрения в рамках административного судопроизводства, мы считаем, что таким критерием должен стать административный, управленческий характер спорных правоотношений. О таком критерии упоминал еще Ю.А. Тихомиров, говоря о природе дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства: «это - административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления»[6]. При этом административное дело непосредственно связано с деятельностью органов исполнительной власти и иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, осуществляющих государственное управление. На наш взгляд, необходимо внести изменения в статью 1 Кодекса административного судопроизводства, которая устанавливает подведомственность административных дел судам общей юрисдикции.
В соответствии со статьей 130 КАС суд может отказать в принятии заявления. При этом в соответствии с п.3 ч.1 указанной статьи, суд отказывает в принятии заявления, если из заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения, действия не следует, что этим актом нарушаются права, свободы истца. Однако сам факт нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя является предметом рассмотрения при осуществлении административного судопроизводства. Получается, что при решении вопроса о принятии административного искового заявления фактически решается вопрос о наличии или отсутствии спора. Такая правовая норма ставит под сомнение реализацию права на справедливое судебное разбирательство. Очевидно, что применительно к административному судопроизводству данная норма КАС является спорной и требующей дополнительной детализации. В литературе по гражданскому процессу аналогичный институт считается процессуальным препятствием к осуществлению права на судебную защиту[7]. При этом под препятствием понимается «такой результат действий (решений), при котором гражданину необходимо преодолевать препятствия и ограничения, не предусмотренные законом»[8]. Мы считаем, что применительно к административному судопроизводству отказ в принятии заявления не может считаться таким препятствием, поскольку в данном случае вне судебного заседания решается вопрос о предмете спора. Кроме того, истец лишается возможности повторно обращаться в суд. На наш взгляд, законодателю следует поступить по аналогии с АПК РФ: убрать из КАС нормы об отказе в принятии административного искового заявления и установить, что суд обязан принять к производству исковое заявление, поданное с соблюдением требований к его форме и содержанию.
В КАС не затрагивается проблема организации административного судопроизводства в соответствии с новым законодательством. Ранее проблема создания самостоятельных административных судов обсуждалась даже активнее, чем законодательство об административном судопроизводстве. Тем не менее, принятый Кодекс административного судопроизводства содержит лишь указание на то, что данный вид правосудия осуществляется судами общей юрисдикции. Указывается также, что в судах субъектов РФ должны быть созданы коллегии по рассмотрению административных дел. Соответствующий законопроект был подготовлен[9], однако в нем ничего не говорится о создании таких коллегий в районных судах. В настоящее время в районных судах существует специализация судей по гражданским и уголовным делам, соответственно, с принятием КАС и законодательным оформлением административного судопроизводства должна появиться соответствующая специализация по административным делам. Однако насколько это целесообразно и эффективно? С одной стороны, создание коллегии или состава судей по административным делам будет способствовать повышению качества правосудия, формированию единой судебной практики, так как в данном случае судьи будут специализироваться на узкой категории споров. Однако мы решили проверить другую сторону этой проблемы и на основе статистических данных определить целесообразность введения в районных судах коллегий по административным делам.
На примере районных судов города Воронежа мы определили, сколько административных дел рассматривается за год в каждом районном суде. Здесь мы столкнулись с проблемой отграничения административно-правовых споров от других, схожих по содержанию, публично-правовых споров. Поскольку исследование проводилось до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства, то на сайтах районных судов административные дела не выделялись в отдельную категорию. Отдельно были вынесены дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц. Также выделялись иные публично-правовые дела. На основе выборки нескольких категорий споров мы получили следующие выводы. В судах Центрального, Советского и Железнодорожного районов за последние несколько лет было рассмотрено довольно много административных дел, что позволяет нам предположить о целесообразности введения административных коллегий в этих судах. В то же время в судах Ленинского, Коминтерновского и Левобережного районов было рассмотрено существенно меньше административных дел, вплоть до 2-3 дел в год. Соответственно возникает логичный вопрос: зачем создавать в этих судах отдельные составы судей для рассмотрения двух-трех дел в год? В то время как судьи по гражданским и уголовным делам не успевают вовремя рассматривать поступающие дела. Даже если предположить, что с принятием КАС граждане будут активнее оспаривать свои нарушенные права и законные интересы, то все равно количество административных дел резко не возрастет. Следовательно, мы считаем, что правильнее было бы снова рассмотреть возможность о создании межрайонных административных судов, которые рассматривали бы административные дела по первой инстанции.
Еще одним аргументом в пользу создания межрайонных административных судов можно считать вопрос о реализации положений КАС об отводах. Возможно ли это на практике при современном судебном устройстве? Начнем свой анализ с двух возможных вариантов: создание в районных судах коллегий (составов) по административным делам и рассмотрение административных дел судьями по гражданским делам. Как уже отмечалось на примере судов города Воронежа, в некоторых районных судах есть возможность создания коллегий, поскольку в них поступает значительное количество административных исковых заявлений. Однако в тех районных судах, где рассматривается 2-3 дела в год, создание таких коллегий нецелесообразно. Следовательно, если создадутся коллегии, то в ряде районных судов они не будут загружены делам, а то и вообще будут без работы. Если учесть, что коллегия подразумевает как минимум три судьи, то получается, что в районных судах с малым количеством административных дел на одного судью будет приходиться 1-2 дела в год. А если учесть возможность отводов, то минимальное количество увеличивается до четырех судей. В случае, когда административные дела будут рассматриваться судьями, входящими в коллегию по гражданским делам, реализовать положения об отводах будет проще, однако при этом дела будут рассматриваться судьями, специализирующимися на рассмотрении других категорий споров, что поставит под сомнение качество принимаемых решений. Кроме того, в ч.2 ст.31 указаны споры, которые рассматриваются в суде первой инстанции коллегиально, в составе трех судей, что опять же ставит вопрос о необходимости формирования в районных судах коллегий по административным делам. При этом споры, указанные в ч.2 ст.31 КАС, об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, об оспаривании решений Центральной избирательной комиссии о результатах выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы рассматриваются Верховным Судом РФ, в котором уже давно создана Коллегия по административным делам. В то же время в соответствии с указанной статьей, подлежат коллегиальному рассмотрению дела, направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение в коллегиальном составе, а также дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принято председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи. Таким образом, в районных судах в любом случае должен быть состав судей, который сможет обеспечить коллегиальное рассмотрение административного дела, с учетом возможных отводов судей. Но, с другой стороны, создание административных коллегий в районных судах не отвечает требованиям целесообразности и эффективности из-за малого количества рассматриваемых там административных споров. Получается, что это еще один аргумент в пользу создания межрайонных административных судов.
Стоит отметить, что новый Кодекс административного судопроизводства значительное внимание уделяет возможности договорного урегулирования отношений, связанных с рассмотрением дел в порядке административного судопроизводства. Так, в соответствии с ч.1 ст.67 КАС обстоятельства, которые признаны сторонами в результате достигнутого ими в судебном заседании или вне судебного заседания соглашения, принимаются судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания. Факт достижения такого соглашения заносится в протокол судебного заседания и удостоверяется подписями сторон; кроме того, суд может не признать такое соглашение, если оно сделано в целях сокрытия действительных обстоятельств либо сделано под влиянием обмана, насилия, угрозы.
Существенным отличием КАС РФ от норм Подраздела III ГПК является возможность заключить соглашение о примирении в рамках административного судопроизводства. Это еще один пример внедрения договорных начал в рамках осуществления административного судопроизводства. Стороны могут урегулировать спор, заключив соглашение о примирении, в котором указываются условия, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов. В последнее время активно пропагандируется процедура внесудебного урегулирования споров, и выдвигаются аргументы в пользу ее широкого использования. В частности, был принят ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Активное внедрение договорных начал прослеживается уже не только в частных, гражданско-правовых отношениях, но и в публично-правовых отношениях.
Вот еще один пример договорного урегулирования конфликта в КАС РФ. Исходя из анализа положений ч.3 статьи 4 и п.6 ч.2 ст.127 КАС следует, что в случаях, предусмотренных законом, необходимо соблюдение обязательного досудебного порядка обращения к административному ответчику. Несмотря на то, что Кодексом установлена такая обязанность для конкретных споров, по своему содержанию досудебный порядок во всех остальных случаях возможен по желанию сторон. В КАС не раскрывается порядок досудебного урегулирования, однако по тому, что истец до подачи заявления в суд обращается к ответчику для урегулирования конфликта, можно судить о возможности урегулирования спора на этой стадии и, следовательно, о наличии договорных начал.
Таким образом, КАС РФ содержит важные положения о том, что административно-правовые споры могут разрешаться не только в суде (или у вышестоящего должностного лица), когда конфликт между сторонами достигает своего апогея, но и посредством достижения соглашения. Наличие в законодательстве таких норм свидетельствует о реализации положений Рекомендации (2001)9 Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами[10]. В п.13 правительствам государств-членов рекомендуется содействовать применению альтернативных средств разрешения таких споров (внутренние пересмотры дел, примирение, медиация, договорное урегулирование и арбитраж).
При исследовании особенностей нового Кодекса административного судопроизводства необходимо снова вернуться к двойственности его нормативно-правового регулирования. То, что в арбитражных судах административное судопроизводство регламентируется АПК РФ, создает некоторые трудности, как в теории, так и на практике. «И суды общей юрисдикции, и арбитражные суды рассматривают одну и ту же категорию дел - административные и гражданские дела. При такой системной интерпретации судоустройство становится не соответствующим принципу системности»[11]. Мы считаем, что такое построение системы законодательства не может считаться нормой, когда один вид правосудия по-разному осуществляется в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Какой выход может быть из этой ситуации? Если учесть, что в России не предполагается создание в ближайшее время самостоятельных административных судов, то, скорее всего, арбитражные суды и суды общей юрисдикции будут рассматривать те же административные дела, в свете концепции объединения судов. Отсюда следует два возможных варианта: административное судопроизводство будет регламентироваться нормами КАС и АПК, либо только КАС (из АПК исключат Раздел III). Последний вариант хотелось бы рассмотреть более подробно. Такое направление развития административно-процессуального законодательства предлагалось еще до опубликования Кодекса административного судопроизводства в качестве законопроекта: «назрела и вполне выполнима задача создания единого для всех судов кодекса об административном судопроизводстве. Это позволит сформировать единые принципы, нормы и правила при рассмотрении всех дел, вытекающих из публичных правоотношений. …наличие единого процессуального документа, а также объективное распределение подсудности дел между обеими ветвями судов должно обеспечить единство судебной практики и повышение качества рассмотрения споров»[12]. Как на практике будет реализован такой вариант? Самый простой способ - исключить из АПК Раздел III, регламентирующий производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а в КАС РФ внести дополнения, предусматривающие расширение его действия и на арбитражные суды. Однако если с производством по первой инстанции проблем может не возникнуть, то при обжаловании судебного решения будет непонятно, нормами какого кодекса следует руководствоваться. Ведь КАС РФ изначально создавался исключительно для судов общей юрисдикции, соответственно, апелляционный, кассационный и надзорный порядок обжалования определены исходя из системы судов общей юрисдикции. Можно, конечно, оставить тот порядок обжалования, который установлен АПК, однако тогда утратит смысл исключение Раздела III из АПК, поскольку административное судопроизводство в арбитражных судах не будет полностью регламентироваться нормами КАС РФ. Другой вариант - внести более серьезные изменения в КАС, связанные с порядком обжалования судебных решений. В этом случае КАС необходимо будет дополнить главами о пересмотре судебных актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Учитывая структуру действующего КАС, изменения затронут несколько разделов. Раздел VI «Производство в суде второй инстанции» дополнить Главой 311 «Производство в арбитражных апелляционных судах», а имеющуюся Главу 31 переименовать: «Производство в суде апелляционной инстанции (суды общей юрисдикции)». Далее аналогичным образом изменить Раздел VII «Пересмотр вступивших в силу судебных решений». На наш взгляд, такие существенные изменения Кодекса никак не отразятся на практике (в том плане, что никак не улучшат процедуру рассмотрения административных дел), поскольку касаются исключительно унификации законодательства. При этом судьи могут столкнуться с противоречием одних норм другим.
Получается, что вариант с обобщением всех норм, регламентирующих административное судопроизводство, в КАС РФ является сложным, но неэффективным. Следовательно, самое лучшее на данный момент - сохранить нормативно-правовое регулирование административного судопроизводства в арбитражных судах Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Такой вывод следует, прежде всего, из рассмотрения административных дел двумя системами судов. До тех пор, пока будет существовать такая система, будет и двойственность нормативно-правового регулирования административного судопроизводства. Регламентирование административного судопроизводства исключительно нормами КАС РФ возможно только в случае, когда этот вид правосудия будет осуществляться только одной системой судов - административными судами. Однако пока их создание не предусмотрено программой развития судебной системы до 2020 года. То, что действующая на данный момент система административного судопроизводства носит промежуточный характер, отмечают многие ученые. Например, В. Ярков еще до внесения проекта КАС в Государственную Думу высказал следующую мысль: «в качестве промежуточного шага можно принять кодекс административного судопроизводства, который отразил бы особенности процессуального регламента по данной категории дел и унифицировал соответствующие правила»[13]. Неоднократно упоминалось и о необходимости создания самостоятельных административных судов: «для России наилучшим путем будет создание отдельных административных судов со специальным процессуальным кодексом…. В пользу такого решения, в частности, говорит то, что только так можно гарантировать единообразное рассмотрение публично-правовых споров. Иначе, как и в других областях права, существует опасность неединообразной практики»[14].
Хотелось бы затронуть также проблему, которая характерна для всего процессуального законодательства, а именно - вопрос о месте исполнительного производства. В научной литературе высказываются две противоположные точки зрения: согласно первой - исполнительное производство является одной из стадий гражданского процесса[15], а согласно другой - это самостоятельная отрасль права[16]. В Кодексе административного судопроизводства, так же, как и в ГПК, последний раздел называется: «Процессуальные особенности, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом». В КАС есть отсылка к действующему законодательству об исполнительном производстве (ФЗ «Об исполнительном производстве»[17]), однако вопрос о выдаче, содержании, разъяснении и т.д. исполнительного листа подробно описан в Кодексе. Соответственно, возникает вопрос, является ли исполнительное производство стадией административного судопроизводства?
В соответствии с п.12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[18]: по смыслу статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнение судебного решения рассматривается как составляющая «судебного разбирательства». По мнению Д.В. Дерновой, исполнение судебных актов осуществляется в процессуальной форме, как и вся деятельность суда в любой стадии процесса; многие вопросы принудительного исполнения находятся в ведении суда; суд не совершает исполнительные действия, которые перечислены в ФЗ «Об исполнительном производстве», роль суда заключается в контроле в отношении совершенных исполнительных действий и выражается в рассмотрении заявлений - жалоб на действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя[19]. Представленные рассуждения относятся к гражданскому процессу; поскольку административное судопроизводство долгое время считалось частью гражданского судопроизводства, в научной литературе не ставился вопрос о том, является ли исполнительное производство стадией административного судопроизводства.
Кроме представленных выше точек зрения о месте исполнительного производства в научной литературе существует еще одна позиция, согласно которой исполнительное производство является частью административного (или административно-процессуального) права[20]. Сторонники этой точки зрения включают исполнительное производство в структуру административно-процедурных производств и обосновывают это следующими аргументами: данное производство осуществляется органами исполнительной власти (федеральной службой судебных приставов и ее территориальными подразделениями); общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, охватываются предметом административного права; содержание исполнительного производства состоит в совершении властных юридических действий и принятии властных юридических решений, которые относятся к сфере государственного управления; в ходе осуществления этой деятельности судебные приставы-исполнители вправе применять в отношении физических и юридических лиц меры административного ограничения и принуждения[21]. Представленные аргументы только доказывают тезис о том, что исполнительное производство - комплексный институт, нормы которого относятся к разным отраслям права. Поэтому мы не можем в полной мере согласиться с доводами в пользу отнесения исполнительного производства исключительно к административно-процедурным производствам. Прежде всего, по своему содержанию эти отношения относятся не только к сфере государственного управления, но и являются процессуальными отношениями. Кроме того, само по себе отнесение исполнительного производства к государственному управлению не свидетельствует о том, что оно является одним из административных производств; отношения, складывающиеся в процессе осуществления административного судопроизводства, также имеют в своей основе административно-правовой спор, который вытекает из управленческих отношений. По этой же причине нельзя относить исполнительное производство и к административным процедурам, поскольку здесь речь идет о применении принуждения к одной сторон, в то время как административные процедуры представляют собой, в основном, бесспорный порядок рассмотрения заявлений граждан и организаций.
Мы считаем, что исполнительное производство - комплексный институт современного российского права, поскольку содержит в себе нормы разных отраслей. С этим соглашаются многие ученые. В то же время это не повод считать исполнительное производство самостоятельной отраслью права. В настоящее время оно сложилось как отрасль российского законодательства. Мы согласны с тезисами Д.В. Дерновой о том, что исполнение судебных актов осуществляется в процессуальной форме и что роль суда заключается в контроле в отношении совершенных исполнительных действий. На наш взгляд, это существенные аргументы в пользу точки зрения об исполнительном производстве как стадии гражданского процесса. Эти же аргументы могут быть использованы при исследовании вопроса об исполнительном производстве как стадии административного судопроизводства. Кроме того, судебные решения по административным делам имеют свои особенности, которые влияют на их исполнение. Например, в случае признания решения, действия (бездействия) незаконным организация, лицо, наделенное государственными или иными публичными полномочиями, обязаны устранить допущенные нарушения и препятствия к осуществлению прав, свобод и законных интересов и восстановить их указанным судом способом в установленный срок, а также сообщить об этом в течение месяца со вступления в законную силу решения суда в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения или созданы препятствия (ч.9 ст.229 КАС). В данном случае в процессуальном кодексе прописано не только содержание действий, которые должно совершить виновное лицо, но и установлен срок их совершения, а также отчет об исполнении судебного решения. Все эти действия относятся непосредственно к исполнительному производству, однако законодатель счел необходимым поместить эти нормы в КАС в разделе, регламентирующем административное судопроизводство по отдельным категориям дел. Это говорит о том, что законодательство об административном судопроизводстве и законодательство об исполнительном производстве тесно взаимосвязаны, поэтому говорить о полной самостоятельности исполнительного производства (и тем более - как об отрасли права) пока рано. Исходя из всего вышеизложенного, мы считаем, что исполнительное производство - это последняя стадия административного судопроизводства, которая логически завершает весь процесс рассмотрения и разрешения спора в суде.
Следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова о том, что «в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры); не предлагаются определения основных понятий, которые используются в кодексе»[22].
На протяжении многих лет в России обсуждаются возможности разработки и принятия законодательных актов об административных процедурах (или об административных правовых актах).
Одним из значимых результатов проводимой в нашей стране административной реформы стало принятие большого количества нормативных правовых актов - административных регламентов. Их принято в настоящее время такое количество, что мы в полной мере можем говорить о формировании некой совокупности нормативных правовых актов, именуемой регламентным правом, регулирующих отношения в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственной власти. Тем не менее, несмотря на правовую заформализованность действий органов публичного управления, мы не можем говорить о качестве публичного управления[23].
Тем не менее концентрация усилий государства лишь на подготовке административных регламентов без выработки и усиленного продвижения административных процедур и их принципов может вести лишь к закрытости государственного аппарата, к постепенной профессиональной деградации чиновников. Это и обусловливает рассмотрение соотношения административных регламентов и административных процедур в целях выполнения задач повышения качества государственного управления и действий должностных лиц, в т.ч. предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных функций.
Административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти. В административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти, детальная регламентация деятельности государственных служащих, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции.
Однако должным образом осмысление места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло. Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов.
Первая группа проблем тесно связана с понятием административной процедуры, поскольку целью издания административного регламента является установление ряда административных процедур. Основную сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом. Структура административного процесса в силу крайне широкого предмета административно-процессуальной деятельности во многом схожа с общей структурой юридического процесса. Как и в юридическом, в административном процессе различается деятельность позитивного характера и юрисдикционного - судебная и несудебная.
Наиболее часто структуру юридического процесса в самом общем виде определяют как совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания. Также можно определить и структуру административного процесса. При этом правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного правового результата. Правовые процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).
Позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации).
Юрисдикционная процедура - форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение досмотра личного, вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания).
Например, Л.А. Мицкевич, обобщая и анализируя ранее обозначенные точки зрения, выделяет следующие подходы к определению административной процедуры: управленческий (включая как позитивную, так и юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти), позитивный, технологический (отдельные действия (операции) органов исполнительной власти)[24].
И.Н. Барциц полагает, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов[25].
Административная процедура является составной частью административного процесса, под которым понимается деятельность в установленном законом процессуальном порядке органов государственной власти и их должностных лиц по разрешению административных дел в сфере публичного управления.
Выделим признаки административной процедуры:
- административная процедура направлена на достижение определенного правового результата в области действия права;
- административная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга действий;
- административная процедура всегда динамична по своей природе;
- административная процедура регламентируется при помощи средств права - нормативных правовых актов;
- административная процедура складывается с участием субъектов права, категории которых видоизменяются в зависимости от сферы реализации процедуры.
Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации их нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.
Согласно определению административной процедуры юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т.п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т.п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг[26].
Что касается упоминания об административных процедурах в российском законодательстве, то есть несколько законопроектов на данную тему, в которых содержатся дефиниции анализируемого нами понятия. Предлагают интерпретировать административную процедуру как порядок рассмотрения полномочным органом публичной администрации дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации (проект ФЗ «Об основах административных процедур» № 284733-3 и проект ФЗ «О регулировании отношений между лицами частного права (гражданами) и органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными государственными органами»).
Как следствие, в Российской Федерации до сих пор отсутствует закон об административных процедурах (Управленческий кодекс) - акт, регулирующий понятие, принципы, общие положения осуществления административных процедур. Однако он необходим в условиях развития публичного управления. Данное положение нашло свое подтверждение в трудах большинства ученых-административистов, таких, например, как Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, С.Н. Махина. На необходимость разработки и принятия ФЗ «Об административных процедурах» также указывает А.В. Филатова[27].
Возникает вопрос об эффективности «регламентного» права, поскольку такое количество и качество актов невыгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций, о том, как соотносится неопределенное число административных регламентов с такими их задачами, как «повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений»[28]. Таким образом, необходимо либо отказаться от административного регламента и заменить его, к примеру, Административно-процессуальным кодексом или Управленческим, либо снизить количество и работать над качеством.
Представляется, что обстоятельства, обусловливающие переход от «регламентного» права к процессуальному законодательству об административных процедурах, могут быть сведены к следующему.
Административные процедуры и административные регламенты предусматривают применение административного усмотрения, проявление дискреционных полномочий.
Особенность административного регламента таит в себе две опасности: разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента регулирует собственную деятельность; разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента получает возможность регулировать поведение частного лица.
В отличие от административных регламентов, административные процедуры есть система правовых стандартов, регламентирующих процесс администрирования в соответствии с установленной мерой публичной власти, направленных на служение общему благу[29]. Административные процедуры - это институт, работающий на все принципы административного права сразу.
Цель административных процедур - регуляция внешневластных полномочий административных органов. Цель административных регламентов - установить четкое и прозрачное взаимодействие органов государственной власти между собой или внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.
В рамках административных регламентов частное лицо является потребителем государственных услуг (получатель услуг, пользователь услуг).
Административные процедуры - это чаще всего проблема правосознания и юридической образованности бюрократии, что само по себе предполагает время для надлежащего обучения приемам толкования в пользу гражданина либо общественных интересов. Представляется, что необходимо кодифицировать законодательство об административных процедурах, поскольку административные процедуры - неотъемлемый элемент цивилизованной бюрократии в рамках существующего правового государства.
| Яутрите Бриеде сенатор Департамента по административным делам Сената Верховного суда Латвии |