СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Вопрос о конституционности различных законоположений, образующих институт административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств
С.Д.КНЯЗЕВА
Вопрос о конституционности различных законоположений, образующих институт административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств, уже неоднократно ставился (под различными углами зрения) перед Конституционным Судом Российской Федерации. Однако, как и в случае с жалобой ООО "Коммерческий банк "Транспортный", Конституционный Суд всякий раз не находил оснований для принятия подобных обращений к рассмотрению (определения от 7 декабря 2010 года N 1621-О-О, от 22 марта 2011 года N 391-О-О, от 25 января 2012 года N 177-О-О и др.).
Между тем жалоба ООО "Коммерческий банк "Транспортный" затрагивает такой аспект административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств, который сопряжен с возможностью привлечения к ответственности за нарушение правил управления автомобилем не только физических, но и юридических лиц, и прежде не оценивался Конституционным Судом.
Данный заявитель - исходя из обстоятельств конкретного правоприменительного дела - полагает, что часть 1 статьи 2.6.1 и часть 2 статьи 12.9 КоАП Российской Федерации не соответствуют статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 54 (часть 2) и 56 (часть 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они допускают возможность привлечения юридического лица, являющегося собственником транспортного средства, к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения в виде превышения установленной скорости движения транспортного средства, зафиксированного работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
В этой связи прежде всего следует отметить, что само по себе использование в действующем законодательстве об административной ответственности возможностей современных технических средств фиксации нарушений правил дорожного движения ориентировано на то, чтобы ни один из случаев подобных нарушений не оставался безнаказанным. В своей основе оно согласуется с зарубежной практикой правового регулирования административной ответственности за аналогичные правонарушения и доказало свою состоятельность в сдерживании роста административных проступков в области дорожного движения. Вместе с тем удобство и эффективность применения технических средств фиксации нарушений правил дорожного движения не освобождают законодателя от соблюдения вытекающих из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1), 49 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации требований, в силу которых наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности; наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения - общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно в законе (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2011 года N 6-П).
Если же оценивать оспариваемые положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, особенно во взаимосвязи с иными его статьями, на предмет соответствия упомянутым конституционным требованиям, то вряд ли можно с уверенностью утверждать, что между ними отсутствуют какие-либо расхождения. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, согласно статьям 1.5 (часть 1) и 2.1 (часть 2) КоАП Российской Федерации лицо подлежит ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина; при этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Из приведенных положений следует, что юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения лишь при условии, что у него имелась возможность соблюдения соответствующих правил. В случае же совершения административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.9 (часть 2) КоАП Российской Федерации, соблюдение правил дорожного движения, касающихся ограничения скорости движения, возлагается исключительно на физическое лицо, управляющее транспортным средством, и никак не может зависеть от иных лиц. Вследствие этого привлечение к ответственности по статье 12.9 (часть 2) КоАП Российской Федерации юридического лица, являющегося собственником транспортного средства, приводит к отступлению от принципа ответственности только при наличии вины лица, привлекаемого к ответственности, и тем самым ставит под сомнение его соответствие не только статьям 1.5 и 2.1 КоАП Российской Федерации, но и статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Здесь, правда, нужно оговориться, что в юридической литературе активно предпринимаются попытки доказать, что привлечение к административной ответственности собственников транспортных средств, в том числе юридических лиц, не означает безвиновной ответственности, так как при автоматической фиксации нарушения правил дорожного движения виновность собственника транспортного средства усматривается в том, что он неосторожно доверил свое транспортное средство другим лицам и это привело к административному правонарушению. <1> Иными словами, собственнику ставится в вину не то, что он не предпринял мер, направленных на соблюдение правил управления транспортным средством, а то, что им не было проявлено должной осмотрительности при допуске того или иного физического лица к управлению своим автомобилем.
--------------------------------
<1> См., напр.: Россинский Б.В. О необходимости изменения редакции статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующих назначение административных наказаний собственникам (владельцам) транспортных средств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 1. С. 89.
Однако указанная интерпретация института административной ответственности юридических лиц - собственников транспортных средств не способна устранить сомнения относительно конституционности наказания за превышение скорости дорожного движения не водителей, а собственников (владельцев) транспортных средств. Хотелось бы того или нет, но Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не знает такого состава административного правонарушения, как неосмотрительное доверие собственником (владельцем) права управления своим транспортным средством лицу, совершившему нарушение правил дорожного движения, зафиксированное при помощи специальных технических средств.
Как следует из жалобы, заявитель был привлечен к ответственности именно за превышение скорости управления транспортным средством (часть 2 статьи 12.9 КоАП Российской Федерации). В этой связи любые попытки доказать, что собственники (владельцы) подвергаются наказанию не за превышение скорости как таковое, а за проявленную небрежность (неосмотрительность) в выборе лиц, допущенных к управлению транспортным средством, лишены легальных оснований, а кроме того, по сути, приводят к игнорированию требования статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.
Во-вторых, в соответствии со статьей 2.10 (часть 1) КоАП Российской Федерации юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II данного Кодекса (Особенная часть) или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, если положениями Особенной части КоАП Российской Федерации или региональными законодательными актами прямо не предусмотрена ответственность юридических лиц (как это и имеет место в статье 12.9 КоАП Российской Федерации), то субъектами административных правонарушений могут быть признаны только физические лица.
В противном случае распространение (при сохранении существующей редакции статьи 12.9 КоАП Российской Федерации) административной ответственности за превышение скорости управления транспортным средством, зафиксированное при помощи средств фото- и видеодокументации, на юридических лиц - собственников транспортного средства с формально-юридической точки зрения также будет выглядеть весьма проблематичным в плане соответствия статье 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В-третьих, статья 2.1 (часть 3) КоАП Российской Федерации устанавливает, что назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Несмотря на это в случае привлечения к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.9 КоАП Российской Федерации и зафиксированного при помощи специальных технических средств, юридического лица, являющегося собственником транспортного средства, административная ответственность за данное правонарушение для физического лица, управлявшего транспортным средством, не наступает. Это не только прямо вытекает из части 2 статьи 2.6.1 КоАП Российской Федерации, но и подтверждается правоприменительной практикой. В результате применительно к нарушению правил дорожного движения, выявленному при помощи специальных технических средств, одновременная административная ответственность юридических лиц - собственников транспортных средств и физических лиц - водителей вопреки общим принципам законодательства об административных правонарушениях исключается.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя в рамках своих дискреционных полномочий правовое регулирование общественных отношений, обязан соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения, означают запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, и допускают возможность различий, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 23 апреля 2012 года N 10-П и др.).
Вследствие этого дифференцированный подход законодателя к вопросу о допустимости одновременного привлечения к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение физического и юридического лица, в силу которого такая "совместная" ответственность собственника - юридического лица и водителя - физического лица в случае фиксации специальными техническими средствами правонарушения, предусмотренного статьей 12.9 КоАП Российской Федерации, невозможна, безусловно нуждается в проверке на соответствие положениям статей 1 (часть 1) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, согласно статье 2.1 (часть 1) КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.
Из смысла данного определения административного правонарушения очевидно, что таковым может быть признано только противоправное, виновное и наказуемое деяние физического или юридического лица. При этом, поскольку задачами законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации) являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, защита общественной нравственности, охрана установленного порядка осуществления государственной власти и иных конституционно значимых ценностей, законодатель, конструируя составы административных правонарушений и определяя меры ответственности за их совершение, должен учитывать сущность и характер соответствующего действия (бездействия), его опасность для защищаемых административно-деликатным законодательством отношений, с тем чтобы юридическое оформление административной ответственности было адекватно конституционным принципам справедливости и равенства.
Доказывать, что общественная опасность, а стало быть, и противоправность и наказуемость любого административного правонарушения обусловливаются характером соответствующего деяния, посягающего на те или иные охраняемые законом отношения, в том числе в области дорожного движения, и никак не может зависеть от способа его выявления (фиксации), нет особой нужды. Достаточно, пожалуй, лишь напомнить, что еще в начале прошлого века известный российский административист, профессор Казанского университета В.В. Ивановский отмечал, что необходимость мер государственного (полицейского) принуждения обусловливается, главным образом, степенью угрожающих опасностей. <1>
--------------------------------
<1> Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 132.
Если же значение признака состава административного правонарушения (его объективной стороны) придается способу фиксации соответствующего деяния и в зависимости от этого определяется субъект ответственности - собственник (владелец) транспортного средства, в том числе юридическое лицо, или водитель, т.е. физическое лицо, управлявшее транспортным средством, то такое законодательное регулирование фактически означает установление административной ответственности без учета общественной опасности деяния и реальной причастности лица к его совершению. Как следствие, оно нуждается в оценке конституционности, в том числе в разрезе соответствия выраженным в Конституции Российской Федерации принципам справедливости и гуманизма (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П).
В-пятых, по смыслу статей 1.5, 2.6.1, 4.1 и 28.6 КоАП Российской Федерации административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств представляет собой не что иное, как определенное изъятие из принципа презумпции невиновности. Не случайно в Примечании к статье 1.5 КоАП Российской Федерации специально оговаривается, в частности, что общее требование Кодекса, согласно которому лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, не распространяется на административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
Возложение на собственника (владельца) транспортного средства бремени доказывания своей невиновности (если нарушение правил дорожного движения зафиксировано специальными техническими средствами) означает, что при привлечении данных субъектов к административной ответственности действует презумпция их виновности. В этой связи важно учитывать, что, как и любая иная правовая презумпция, она является всего лишь предположением, в основу которого положена та или иная вероятность, и, соответственно, не может иметь неопровержимого характера. Соответственно, часть 2 статьи 2.6.1 КоАП Российской Федерации предусматривает, что собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если им будет доказано, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц.
Вместе с тем в случае совершения такого правонарушения в области дорожного движения, как превышение установленной скорости движения, юридическому лицу, являющемуся собственником транспортного средства, нет никакой нужды доказывать свою невиновность, поскольку предположение о том, что именно оно управляло транспортным средством в момент фиксации правонарушения, основано на невероятном развитии событий и лишено здравого смысла. Тем не менее правоприменительная практика, в том числе судебная, <1> упорно не желает замечать этого, вследствие чего привлечение юридических лиц к административной ответственности за превышение скорости дорожного движения (статья 12.9 КоАП Российской Федерации) и по этой причине нуждается в проверке на соответствие статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Подтверждением может служить постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции постановления от 9 февраля 2012 года N 2), согласно абзацу второму пункта 1 которого в случае фиксации административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами субъектом такого правонарушения является собственник (владелец) транспортного средства, независимо от того, является он физическим либо юридическим лицом.
Изложенное дает веские основания полагать, что Конституционному Суду Российской Федерации следовало принять жалобу ООО "Коммерческий банк "Транспортный" к рассмотрению.