О развитии конституции Российской Федерации
Царёв А.Ю. О развитии конституции Российской Федерации. // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / – М., 2009. Вып. 5, 6 (92, 93). С. 7–10 – 0,4 п.л.
Царёв Алексей Юрьевич,
доцент кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин юридического факультета Московского городского педагогического университета,
кандидат юридических наук
О развитии конституции Российской Федерации
В названии этой статьи нет ошибки, как может показаться на первый взгляд[1]. Потому что речь в ней идет о развитии не нашего основного закона, а устройства современного российского государства.
В связи с этим следует сказать, что исконное значение слова «конституция» - это именно устройство (от лат. Constitutio). Исходя из этого, название впервые принятого основного закона государства (из ныне действующих) по-русски звучит очень логично: «Устройство Соединенных Штатов Америки». Однако со временем значение конституции как документа стало приобретать все больший вес. Тем более, что такой документ порой становился удобным инструментом узаконивания незаконного (или не вполне законного) прихода к власти и даже смены государственного устройства, а иногда и инструментом идеологической обработки народных масс.
Что касается интерпретации слова «конституция» в нашей стране, то в Советском энциклопедическом словаре 1989 года слово «конституция» было указано только в значении «основной закон государства»[2], а в Толковом словаре русского языка 1992 года слово «конституция» в первом (основном) значении указано как «основной закон государства» и лишь во втором (специальном) значении как «строение»[3]. Однако, при создании Малой советской энциклопедии в 1929 году (когда социализм у нас еще не победил «полностью и окончательно») вначале было указано, что означает слово «конституция» в физиологии и медицине, и только затем, что оно означает в политическом и юридическом смысле: «1) государственный строй, 2) совокупность норм, определяющих порядок образования и деятельности высших органов законодательства, высшего управления и политические права граждан»[4]. О конституции как о законе тогда в словаре сказано не было, хотя закон с таким названием существовал в РСФСР уже более десяти лет.
Таким образом, под конституцией Российской Федерации следует понимать государственное устройство России, которое закреплено в Конституции Российской Федерации (ее основном законе), других федеральных законах, а иногда и в указах Президента Российской Федерации.
12 декабря 2008 года в Государственном Кремлевском дворце была проведена Научно-практическая конференция, посвященная 15-летию принятия Конституции Российской Федерации, с участием Президента России. На Конференции состоялось награждение победителей Всероссийского конкурса студенческих работ, посвященных 15-летию Конституции Российской Федерации, проведенного Ассоциацией юристов России по поручению Президента Российской Федерации. В перечне предложенных на конкурс тем одной из первых была тема «Можно ли совершенствовать институты государства без изменения Конституции Российской Федерации?». Созвучные с этим вопросом в адрес участников Конференции прозвучали вопросы от Президента России: «Идеальна ли наша Конституция?» и «Нужна ли нам принципиальная модернизация нашей Конституции – не сейчас, через 15 лет, может быть, через 20, через 30?»[5]. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что эти вопросы являются актуальными.
Действительно, сформированное в условиях политического кризиса 1993 года государственное устройство не может стоять на месте, но нужно ли для его развития изменение Конституции России? Однако это развитие уже давно происходит. И настолько интенсивно, что принятые в конце прошлого года поправки к основному закону нашего государства (об увеличении срока полномочий Президента России и Государственной Думы, о заслушивании Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации) на фоне этого развития, можно назвать непринципиальными.
Первопричиной такого динамичного развития является, как ни странно, сама пресловуто жесткая Конституция Российской Федерации, которая не содержит многого того, что должно в ней быть как в основном законе государства[6], предоставляя тем самым большую свободу законодателю.
Во-первых, в ней отсутствует самое главное - порядок образования высших представительных институтов государственной власти, каковыми у нас являются глава государства и парламент. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом [ст. 81 Конституции Российской Федерации], порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами [ст. 96 Конституции Российской Федерации]. По сравнению с этим фактом отсутствие в Конституции описания основных государственных символов выглядит фактом незначительным.
Во-вторых, в Конституции Российской Федерации не определены состав (структура) и полномочия некоторых важнейших (как потом оказалось!) конституционных институтов. В статье 83 Конституции Российской Федерации лишь записано, что Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента Российской Федерации, назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации, формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (про последний еще сказано, что его статус определяется федеральным законом). Или взять прокуратуру Российской Федерации, о которой в Конституции сказано многое: и о том, что это единая централизованная система, и о том, кто в этой системе кому подчиняется и кем назначается. Не сказано только главное – для чего она нужна. Полномочия прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом [ст. 129 Конституции Российской Федерации].
В-третьих, особенностью Конституции Российской Федерации является наличие в ней большого количества отсылок к федеральным законам. Всего таких отсылок около семидесяти, то есть, примерно, по одной отсылке на две статьи основного закона. При этом некоторые из них сформулированы таким образом, что позволяют законодателю свести соответствующие конституционные нормы к минимальному исполнению. Например, в Конституции сказано, что:
должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом [ст. 24 Конституции Российской Федерации];
никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом [ст. 25 Конституции Российской Федерации];
наличие у гражданина иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом [ст. 62 Конституции Российской Федерации];
иностранцы и апатриды пользуются в России правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом [ст. 62 Конституции Российской Федерации];
разбирательство дел во всех судах открытое, однако слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом [ст. 123 Конституции Российской Федерации];
заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом [ст. 123 Конституции Российской Федерации].
Другой основной причиной динамичного развития конституции Российской Федерации без изменения ее основного закона является, согласно известной поговорке, «необязательность исполнения» строгих законов, которая не обошла стороной и Конституцию Российской Федерации. Первым, своего рода, «пробным камнем» по незыблемости основного закона «пришелся» Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 года № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», допускающего задержание лиц до судебного решения на срок до 30 суток (в соответствии со статьей 22 Конституции Российской Федерации срок такого задержания – не более 48 часов). Целесообразность этого решения, как и всех других, упоминаемых в данной статье, здесь не рассматривается. Здесь важно другое – действие названного Указа в течение трех лет, вплоть до его отмены самим Президентом России, продемонстрировало, что и принятую всенародным голосованием Конституцию тоже нарушать можно.
За прошедшие 15 лет наиболее существенные изменения в государственном устройстве России, без изменения ее Конституции, произошли в политической сфере. Порядок выборов депутатов Государственной Думы изменялся следующим образом. В начале одна их половина выдвигалась и избиралась непосредственно народом (по избирательным округам), а другая – выдвигалась общественными объединениями и избиралась фактически в соответствии с голосами избирателей, отданными в поддержку этих общественных объединений. Затем правом выдвигать списки кандидатов в депутаты Государственной Думы стали обладать только политические партии, а другие общественные объединения были лишены этого права, несмотря на то, что все общественные объединения у нас равны перед законом [ст. 13 Конституции Российской Федерации], а о партиях в Конституции Российской Федерации не сказано ни слова. Потом законодатель значительно усложнил порядок создания новых партий, а для тех партий, которые уже были созданы, но не были представлены в Государственной Думе, ввел дополнительные трудности на выборах – теперь они, не получившие на предыдущих выборах и пяти процентов голосов избирателей, для прохождения в парламент должны были получить не менее семи процентов голосов. Более того, теперь только они для регистрации своих списков кандидатов должны собирать 200 тыс. подписей избирателей либо вносить избирательный залог в размере 60 млн. рублей. Наконец, были отменены выборы по избирательным округам, а на тот случай, если избиратели не будут согласны с предлагаемыми им на выборах исключительно партийными списками кандидатов, были отменены так называемый «процент обязательной явки избирателей» и графа в избирательном бюллетене «против всех». В итоге у члена политической партии, тем более, если она представлена в парламенте, оказалось гораздо больше шансов стать депутатом Государственной Думы, нежели у беспартийного гражданина, хотя государство и гарантирует равенство прав гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям [ст. 19 Конституции Российской Федерации].
Что касается порядка формирования Совета Федерации, то за десять лет с момента принятия нынешней Конституции он устанавливался трижды – вначале его члены избирались народом, потом становились таковыми «по должности» и в итоге стали назначаться. А ведь в соответствии с пунктом 7 раздела второго Конституции России Совет Федерации первого созыва должен был избираться и избирался сроком на два года. Если в основном законе сказано о первом созыве Совета Федерации и не сказано, что он же является и последним, то следовало ожидать и последующих его созывов, которых, однако, не последовало.
В такой ситуации народ, являющийся единственным источником власти в России [ст. 3 Конституции Российской Федерации], но лишенный принадлежавшего ему права непосредственно выдвигать и избирать своих представителей в парламент, вопреки тому, что в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права гражданина [ст. 55 Конституции Российской Федерации], при желании, мог бы прибегнуть к референдуму, но процедура его инициации гражданами, которая и без того была непростой, на сегодняшний день, после внесения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» известных специалистам изменений, стала еще сложнее.
В развитии государственного устройства России обращает на себя внимание изменение полномочий главы государства. Прежде всего, следует сказать о значительном увеличении количества федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России. В соответствии с указами Президента Российской Федерации в 1994 году таковых было 10, в 1996 году – 12, в 1998 году – 13 и затем 14, в 1999 году – 15, в 2000 году – 18. С 2004 года таких органов стало 20, однако часть федеральных служб и агентств вышла из непосредственного подчинения главе государства и стала подведомственна федеральным министерствам, находящимся под его руководством.
Расширение полномочий главы государства несколько охватило и конституционные прерогативы парламента. Например, в соответствии с Конституцией России для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, при этом к ведению Государственной Думы относится назначение на должность Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а к ведению Совета Федерации – назначение на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов [ст.ст. 101-103 Конституции Российской Федерации]. В Конституции не сказано, что эти назначения должны осуществляться по представлению главы государства, как это сказано, например, в отношении назначений Председателя Центрального банка и Генерального прокурора России [ст. 83 Конституции Российской Федерации]. Поэтому вполне логично, что в принятом в конце 1994 года Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» были, по сути, воспроизведены конституционные нормы. Однако спустя 10 лет в названный Закон были внесены изменения, в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты и его заместитель стали назначаться палатами парламента по представлению Президента, а еще через некоторые время такие же изменения были внесены в отношении назначения аудиторов Счетной палаты.
Далее. В статьях 80 и 84 Конституции Российской Федерации сказано, что Президент России в соответствии Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, которые (направления), надо полагать, он должен был определить в соответствии с принятыми парламентом федеральными законами. Но если первое президентское послание, помнится, некоторые депутаты пытались, хотя и безуспешно, даже обсудить (мол, на правильном ли он пути), то уже в Государственной Думе второго созыва законодательные предложения, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию, были признаны приоритетными в законопроектной работе[7]. Кстати, оппоненты тех, кто пытался подвергнуть президентские послания обсуждению в парламенте, ссылались на то, что в соответствии статьей 100 Конституции Российской Федерации палаты Федерального Собрания могут собираться совместно «для заслушивания посланий», но не более того.
Существенно за последние 15 лет изменились также порядок формирования и полномочия органов власти субъектов Российской Федерации, но более важным в развитии государственного устройства России представляется создание федеральных округов, фактически являющихся новыми административно-территориальными образованиями, в пределах которых действуют вновь образованные государственные органы.
Что касается организации публичной власти на местах, то местное самоуправление, о котором в Конституции Российской Федерации говорится в отдельный главе и еще в восьми разных статьях, длительное время в силу разных причин, в том числе и объективных, реализовывалось с трудом. Наконец, спустя 10 лет после принятия Конституции Российской Федерации, был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым были устранены некоторые противоречия между либеральными (иногда чересчур) требованиями основного закона и реальной жизнью. Например, в Конституции записано, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» [ст. 131 Конституции Российской Федерации], а законодатель в статье 34 названного Закона сам определил, что составляет структуру органов местного самоуправления, причем указал, наличие каких из названных им органов является обязательным. Или записано в Конституции, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается «с учетом мнения населения соответствующих территорий» [ст. 131 Конституции Российской Федерации], а законодатель в статье 12 этого же Закона установил, что в ряде случаев изменение границ муниципальных образований осуществляется «с учетом мнения населения» этих муниципальных образований, «выраженного представительными органами» этих муниципальных образований.
Изменения коснулись и социальной сферы. Здесь следует заметить, что иногда законодатель, реализуя то или иное конституционное требование, изменяет соответствующим законом всего лишь одно слово, содержащееся в этом требовании. Однако такое изменение может оказаться концептуальным. Например, в Конституции сказано, что в Российской Федерации «устанавливаются государственные пенсии» [ст. 7 Конституции Российской Федерации] и что государственные пенсии «устанавливаются законом» [ст. 39 Конституции Российской Федерации]. То есть, дважды сказано про государственные пенсии и ни разу не сказано ни про какую другую. Однако законодатель установил законом два вида пенсий: трудовые (общие, для большинства) и государственные (специальные, для отдельных категорий граждан). В Конституции сказано, что каждому гарантируется социальное обеспечение «по возрасту» [ст. 39 Конституции Российской Федерации], а законодатель установил не социальное обеспечение, а трудовые пенсии и не «по возрасту», а «по старости». Возможно, по-настоящему понять разницу между названными терминами могут только психологи.
Свою лепту в развитие конституционных институтов внес и Конституционный Суд Российской Федерации. Дело в том, что в Конституции России установлены только два вида федеральных законов: федеральные законы и федеральные конституционные законы. Последние принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией России [ст. 108 Конституции Российской Федерации]. К числу этих вопросов относится принятие поправок к Конституции России [глава 9 Конституции Российской Федерации]. Поправки к Конституции Российской Федерации «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» и вступают в силу после их одобрения не менее чем двумя третями законодательных органов субъектов Российской Федерации [ст. 136 Конституции Российской Федерации]. Вроде бы все ясно: уполномоченные Конституцией России субъекты могут внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона о поправках к Конституции Российской Федерации и далее все должно идти по установленной в Конституции процедуре. Однако Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что поправки к Конституции Российской Федерации «принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации»[8], то есть, ввел новый вид федерального закона, который не предусмотрен в Конституции Российской Федерации.
Таким образом, ответ на вопрос о возможности развития конституции Российской Федерации без изменения Конституции Российской Федерации представляется положительным.
Литература:
Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. Прохоров А.М. – М.: Советская энциклопедия, 1989.
Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992.
Малая советская энциклопедия / Гл. ред. Н.Л. Мещеряков. Т. 4. – М.: Акционерное общество «Советская энциклопедия», 1929.
[1] Слово «конституции» начинается со сточной буквы.
[2] Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. Прохоров А.М. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 620.
[3] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 297.
[4] Малая советская энциклопедия / Гл. ред. Н.Л. Мещеряков. Т. 4. – М.: Акционерное общество «Советская энциклопедия», 1929. – С. 151.
[5] См. http://www.kremlin.ru
[6] Иногда можно услышать, что наша Конституция не названа в ее тексте основным законом, однако по сути-то она все равно таковым является (Авт.).
См. Постановление Государственной Думы от 5 февраля 1997 года № 1046-II ГД «О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 1997 года».
[8] См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.