Правотворческая практика в Российской Федерации

К сожалению, теоретическое построение правовой системы РФ на практике реализуется со столь значительными отклонени­ями, что их необходимо рассмотреть отдельно. Казалось бы, очевидно, что правовые нормы, а тем более принимаемые в раз­витие и обеспечение основ конституционного строя, должны ус­танавливаться прежде всего федеральными законами. Именно законы, не подменяя прямое действие Конституции, должны развивать ее нормы, что необходимо для их правильного приме­нения. На практике же дело обстоит иначе.

Доля действия законов в общем массиве действующих нор­мативных правовых актов незначительна. Программа законопро­ектной работы регулярно не выполняется. Депутаты Государ­ственной Думы нередко тратят время на обсуждение законов, явно не соответствующих Конституции, сознательно идут на их принятие. Многие законы годами не приводятся в соответствие с Конституцией, в том числе те, которые были приняты до вступления ее в силу.

Парламентское нормотворчество нередко подменяется псев­доактивностью депутатов, которые ведут бесконечные дискус­сии по общеполитическим проблемам. Государственной Думой принято несколько сотен постановлений, не отнесенных Кон­ституцией к ее ведению, не имеющих нормативно-правового ха­рактера и содержащих политическую оценку различных собы­тий. Парламент страдает недостаточным профессионализмом (например, среди депутатов Государственной Думы 3-го созыва есть певцы, космонавты и т. п., но лишь незначительная часть имеет ученые степени кандидата или доктора юридических наук), безответственностью за принимаемые решения, непони­манием своих задач и возможностей.

Имеющееся законодательство бессистемно, противоречиво и пробельно. Принимая какой-либо закон недостаточно прорабо­танным, депутаты вынуждены вскоре изменять его, порождая противоречия и запутывая граждан (нередко слабо юридически грамотных). Между тем рассогласованность правовых актов, если она не устраняется вовремя, становится привычной. Созда­ется благодатная почва для произвола различных должностных лиц, деформации социальных и хозяйственных связей.

Сегодня российская нормативно-правовая база, с одной сто­роны, избыточна, с другой — неполна. В отдельных сферах за-

конов принято даже слишком много. Некоторые из них дублиру­ют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают про­блем общественной практики, поскольку приняты под давлени­ем узких, групповых или ведомственных интересов. Огромное число уже принятых декларативных норм и их противоречи­вость создают возможности для произвола должностных лиц. Российское государство стоит у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному ус­мотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.

Создав огромное число правотворческих органов, государ­ство не установило действенных механизмов, препятствующих появлению актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Далеко не все акты субъектов РФ присылаются на юри­дическую экспертизу в Министерство юстиции РФ. Правовое регулирование подменяется детальнейшей регламентацией не только законодательными, но и президентскими, правитель­ственными и ведомственными актами, которые, устанавливая разного рода санкции и постоянно меняясь, отталкивают людей от вступления во многие общественные отношения. Послед­ствия такого «правотворчества» уже давно привели к войне фе­деральных и региональных актов. Гражданам подчас трудно найти хотя бы текст того или иного закона, указа, постановле­ния, а тем более понять, каким из них нужно руководствоваться.

В принятии законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов фактически нет баланса. Широкое распространение имеют такие федеральные законы, которые, регулируя те или иные отношения исчерпывающим об­разом, фактически не допускают принятие субъектами РФ своих правовых актов и тем самым игнорируют установленное ст. 1 Конституции федеративное устройство нашей страны. Феде­ральный законодатель пытается принимать законы даже по предметам исключительного ведения субъектов РФ. В свою оче­редь, законодательство субъектов РФ нередко попросту копиру­ет нормы федеральных законов, не привнося ничего нового или специфичного.

Необеспеченность приоритета закона во многом обусловлена неясными представлениями о структуре и содержании россий­ской правовой системы. Фактически государство не имеет четко­го представления о том, какие сферы общественных отношений, кому (РФ или ее субъектам) и в каком объеме следует регулиро­вать законодательно. Отсюда принятие или попытки принятия

федеральных законов по вопросам, которые явно не относятся к наиболее важным: «О библиотечном деле», «О пчеловодстве», «О студенческом спорте» и т. п. В свою очередь, субъекты РФ своими актами вторгаются в предметы исключительного феде­рального ведения. Принимаются законы, которые не могут быть исполнены из-за их финансовой необеспеченности. В то же вре­мя до сих пор отсутствуют некоторые федеральные законы, при­нятие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ (напри­мер, об альтернативной гражданской службе).

Следующими после Конституции и законов в системе норма­тивных актов идут указы Президента. Полномочия Президента издавать указы определяются прежде всего Конституцией. Од­нако она прямо не определяет круг вопросов, по которым Пре­зидент может издавать указы (за исключением указов о введе­нии военного или чрезвычайного положения). На практике указы издаются для осуществления всех полномочий, закреп­ленным Конституцией за Президентом, по которым могут быть изданы его акты.

Большое значение для характеристики президентского пра­вотворчества имеет деятельность Конституционного Суда, кото­рый некоторыми своими постановлениями наделил Президента правом издавать указы вместо законов.

Думается, что отсутствие в Конституции запрета на вторже­ние в правотворчество законодательных органов не означает, что Президент имеет право это делать. Ведь не вторгается Госу­дарственная Дума в полномочия Президента, мотивируя это от­сутствием соответствующих указов Президента. Методология подобной трактовки Конституции позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента, открывая все новые и но­вые «скрытые», «предполагаемые», «дремлющие», «остаточ­ные», «резервные», «подразумеваемые» полномочия и оправды­вая их как некие прерогативы главы государства.

Красиво звучащая фраза, содержащаяся в ст. 80 Конститу­ции: «Президент — гарант Конституции», может быть наполне­на далеко не одинаковым содержанием. Она дает возможность на ее основе в зависимости от обстоятельств принимать прямо противоположные по своей направленности решения. Как имен­но следует гарантировать Конституцию, отдается на личное усмотрение Президента. Широкое усмотрение допускается, на­пример, ч. 2 ст. 85 Конституции, которая гласит: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

ции в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязатель­ствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод че­ловека и гражданина до решения этого вопроса соответствую­щим судом». Подчеркнем: Президент «вправе», но не обязан приостанавливать действие таких актов. Значит, можно приоста­навливать действие актов органов одних субъектов РФ, но не приостанавливать действие других. Такое положение не столько способствует укреплению конституционной законности, сколько выявляет «политических любимчиков» Президента, акты кото­рых противоречат Конституции, но не приостанавливаются и не оспариваются им в Конституционном Суде.

С учетом постановлений Конституционного Суда о толковании полномочий Президента по изданию указов необходимо устано­вить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция требует принятия федеральных кон­ституционных законов или федеральных законов, т. е. установить те вопросы, по которым указы издаваться вроде бы не могут. Кон­ституция прямо предписывает принятие довольно большого коли­чества федеральных законов. Но она не может и не должна предус­матривать исчерпывающий перечень законов, которые нужно принять. За пределами конституционных предписаний о необходи­мости принятия законов неизбежно остается неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами. И это, отнюдь, не значит, что они могут быть решены президентскими указами или какими-либо иными актами. Тем не менее уже после вступления в силу Конституции Президент своим Указом от 4 авгу­ста 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций уполномоченного по правам человека»¹ опередил приня­тие даже федерального конституционного закона.

Таким образом, ни конституционные и законодательные ог­раничения, ни даже установленные некоторыми указами прези­дентские самоограничения издавать другие указы не являются для Президента препятствиями на пути к неопределенно широ­кой нормотворческой деятельности. Ведь и сама Конституция принималась по президентским указам. Несмотря на то что пра­вовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, должны применяться в части, ей не противо­речащей (п. 2 р. 2 Конституции), это мало повлияло на указы Президента. Одни указы применялись, а другими в них вноси-

лись различные изменения, далеко не всегда связанные с необ­ходимостью соблюдения конституционных норм.

Соотношение указов Президента с актами федеральной ис­полнительной власти нельзя признать достаточно определен­ным, несмотря на единодушное признание в юридической науке более высокой юридической силы указа Президента, что под­тверждается правом Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции (ч. 3 ст. 115 Конституции). Фактически это упрощенный порядок признания актов Прави­тельства неконституционными, но без решения Конституцион­ного Суда, который также может это сделать, но при более сложной процедуре. Следует также обратить внимание на фор­мулировку ч. 3 ст. 115 Конституции: акты Правительства в слу­чае их противоречия Конституции «могут», но не должны быть отменены Президентом. Получается, что, даже если акт Прави­тельства явно противоречит Конституции, Президент не обязан его отменять, как не обязан (хотя на основании ст. 125 Консти­туции вправе) обращаться с запросом в Конституционный Су д о проверке его конституционности. Таким образом, непосред­ственно Конституция допускает действие актов Правительства, которые могут ей противоречить. Такой «привилегии» Консти­туция не предусматривает даже для указов Президента!

Ст. 114 Конституции закрепляет полномочия Правительства, допуская при этом их возложение на него указами Президента. Не­смотря на это, указов, вторгающихся в сферу деятельности Прави­тельства (а не возлагающих на него полномочия), издано не мень­ше, чем вторгающихся в сферу деятельности палат Федерального Собрания. Действует даже Указ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (в ред. от 26.11.01)¹, кото­рый констатирует издание президентских указов по вопросам, вхо­дящим в компетенцию Правительства. В результате имеет место дублирование в правотворчестве Президента и Правительства.

Вторжение Президента в сферу ведения Правительства под­час оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь вопросов оперативного характера, мелких в масштабе страны, указы при малейшем изменении социально-экономичес­кой обстановки сами нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов. В результате возникает длинная цепь указов об изменении указов.

СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1713.

СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1732; 2001. № 49. Ст. 4611.

Актам Президента В.В. Путина эти признаки свойственны в меньшей степени, по крайней мере, по трем причинам. Во-первых, В.В. Путин имеет высшее юридическое образование. Во-вторых, многие «судьбоносные» указы были изданы до него Президентом Ельциным. В-третьих, большинство депутатов Государственной Думы 3-го созыва поддерживает деятельность Президента, поэтому без промедления принимает внесенные им законопроекты. Однако некоторые указы, изданные пре­жним Президентом, которые противоречили Конституции и федеральным законам и нанесли государству существенный ущерб, продолжают действовать и нуждаются в отмене. Не случайно В.В. Путин в первые же дни исполнения обязаннос­тей Президента издал несколько указов, которыми утвержда­лись перечни указов Б.Н. Ельцина, признающиеся утративши­ми силу.

Многочисленные случаи несоответствия различных президент­ских указов Конституции и законам обусловливают необходи­мость совершенствования судебного контроля за ними. Однако органы, которые контролировали бы соответствие Конституции (конституционность) ненормативных указов, до сих не были оп­ределены, а Конституционный Суд после принятия Конституции ни один указ Президента или его отдельное положение не при­знал неконституционным.

Конституционность президентских указов по жалобам граж­дан Конституционный Суд не рассматривает, так как в соответ­ствии со ст. 125 Конституции граждане могут обжаловать в Кон­ституционном Суде только законы. Это относится и к тем указам, которые, исходя из постановлений самого Конституционного Суда, заменяют законы. Таким образом, ни один указ Президента граж­дане в Конституционном Суде обжаловать не могут.

©Вопросы для самопроверки

1. По какому критерию определяется место правового акта в право­вой системе?

2. Почему законы не всегда содержат исчерпывающее регулирова­ние общественных отношений?

3. Всегда ли закон нормативен?

4. Какие акты являются подзаконными и почему?

5. Какие источники права, кроме нормативно-правовых актов, суще­ствуют в РФ?

6. Может ли Президент издавать указы вместо законов?