Прокурорский надзор в Российской Федерации: правовое регулирование
В соответствии со ст. 71 Конституции России правовое регулирование
организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного феде-
рального надзорного органа относится к исключительному ведению Рос-
сийской Федерации. В настоящее время правовые основы организации и
деятельности прокуратуры определяются достаточно большим спектром
правовых актов различной юридической силы.
Так, в ст. 129 Конституции Российской Федерации закреплено, что про-
куратура России составляет единую централизованную систему с подчине-
нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
РФ. Она же в ст. 72 п. «л» установила, что кадры правоохранительных орга-
нов, к каковым относятся и органы прокуратуры, находятся в совместном
ведении России и ее субъектов. Кроме того, ст. 83 п. «е» в числе полномо-
чий Президента Российской Федерации выделяет его право представлять
Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вно-
сить предложение об освобождении последнего от должности. Что касается
правовых норм, определяющих полномочия, организацию и порядок дея-
тельности прокуратуры Российской Федерации, то здесь Основной закон
страны содержит отсылку к федеральным законам.
При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции,
которая относит общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации к числу полно-
правных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в слу-
чаях, когда международным договором Российской Федерации установ-
лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
Так, деятельность органов российской прокуратуры и в определенной
мере полномочия прокуроров определяются международными договора-
ми и соглашениями, регулирующими вопросы оказания правовой помо-
щи. В частности, прокуратура Российской Федерации является полно-
правкой участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отноше-
ниях по гражданским, семейным и уголовным делам , заключенной в г.
Минске 22.01.1993 государствами — участниками Содружества незави-
симых государств.
Достаточно многочисленной сегодня является группа федеральных за-
конов, закрепляющих полномочия прокуроров. Помимо собственно Закона
о прокуратуре, который определил цели, стоящие перед органами проку-
ратуры, их структуру и порядок функционирования, перечислил основные
направления и участки деятельности прокуроров, упорядочил полномочия
прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора, конкретизи-
ровал порядок назначения на должности прокурорских работников и тре-
бования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и
следователей, регламентировал условия прохождения ими службы и их
правовой статус, специфические полномочия, присущие прокурорам в
рамках реализации отдельных функций, установлены другими законода-
тельными актами, в числе которых следует выделить Уголовно-
исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ ,
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001
№ 174-ФЗ , Кодекс Российской Федерации об административных право-
нарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ4, гражданский процессуальный и ар-
битражный процессуальный кодексы, Федеральный закон от 25.07.2002
№ 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»5.
Вторую группу законодательных актов представляют законы, в кото-
рых прямо указано, что надзор за их исполнением осуществляется Гене-
ральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему про-
курорами. Это федеральные законы от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных
приставах»6, от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и ряд других за-
конодательных актов. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что
1 Ратифицирована Федеральным законом от 04.08.1994 № 16-ФЗ//СЗ РФ. 1994.
№ 15. Ст.1684. (Опубликована в СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472. Дополнена Протоколом
от 28.03.1997, ратифицированным Федеральным законом от 08.10.2000 № 124-ФЗ//СЗ
РФ. 2000. №41. Ст. 4036).
2 СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198. № 2. Ст. 227; № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3803; 1999.
№ 12. Ст. 1406; 2001. № 11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; № 26. Ст. 2589.
3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч.1). Ст. 4921.
4 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 12. Ст. 1093.
5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
федеральные законы, в которых не говорится о надзорных полномочиях
прокуроров, находятся вне поля их зрения, поскольку предметом проку-
рорского надзора согласно упомянутой выше ст. 1 Закона о прокуратуре
является исполнение всех действующих на территории Российской Феде-
рации законов.
Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упо-
мянуть и о решениях Конституционного Суда РФ, внесших определенные
коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам
осуществления прокурорами своих полномочий. В частности, в решении
по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой граж-
данина Б.А. Кехмана1 Конституционный Суд РФ признал частично несо-
ответствующей положениям Основного Закона оспариваемую норму.
Аналогичное решение принято по делу о проверке конституционности
отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3
статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в
связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации2.
Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых
актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенность та-
ких документов заключается в том, что они носят ненормативный харак-
тер, являясь в то же время достаточно важными для функционирования
системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полно-
мочий, установленных подл, «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принима-
ются решения о назначении на должность и освобождении от должности
Генерального прокурора Российской Федерации. В свою очередь поста-
новлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «е» ч. 1
ст. 103 Основного закона объявляются акты амнистии, которые обяза-
тельны для прокуроров и следователей, в производстве которых находят-
ся уголовные дела в отношении лиц амнистируемой категории.
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детали-
зируются в указах Президента Российской Федерации, которым, в част-
ности, утверждены Положение о координации деятельности правоохра-
нительных органов по борьбе с преступностью3 и Положение о классных
6 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2000. № 46. Ст. 4537.
7 СЗ РФ. 2001. № 33. (ч. 1). Ст. 3418.
1 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
2 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
3 Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
чинах прокурорских работников Российской Федерации . Кроме того,
указами главы государства ненормативного характера производится при-
своение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а
также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Россий-
ской Федерации» и государственными наградами.
Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим
и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются
решениями Правительства РФ, которым, к примеру, издано постановление
от 25.03.1996 № 352 «Об утверждении норм выдачи и описания знаков раз-
личия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и
педагогических работников, имеющих классные чины» .
Ограниченный рамками федерального законодательства круг вопросов,
касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации проку-
рорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами
, субъектов Российской Федерации. Например, уставами г. Москвы и Мос-
ковской области соответствующим прокурорам предоставлено право зако-
нодательной инициативы. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о
необходимости согласования с субъектами Российской Федерации назна-
чаемых на должность прокуроров, в регионах приняты законодательные
акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры. Не-
обходимость регламентации каждым субъектом Российской Федерации
порядка дачи прокурором согласия на привлечение к ответственности де-
путата регионального органа представительной власти предусмотрена Фе-
деральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах органи-*
зации законодательных (представительных) и исполнительных органов,
государственной власти субъектов Российской Федерации»3.
Важную роль в организации деятельности органов прокуратуры игра*
ют руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. Издавая при*
казы и указания, Генеральный прокурор РФ и его заместители ставят пе-
ред нижестоящими прокурорами задачи, подлежащие решению в
ближайший период времени, определяют приоритеты в их деятельности
на перспективу, как правило, применительно к тому или иному направле-
нию или участку работы. В качестве примера можно назвать отраслевые
приказы от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за
1 Указ Президента РФ от 30.06.1997 № 659 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.
2 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1457.
3 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608; 2002.
№ 19. Ст. 1792.
56
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани-
на», от 27.01.1997 №4 «Об улучшении организации работы прокуроров-
криминалистов». В то же время довольно большое число приказов носят
межфункциональный характер и нередко затрагивают практически все
участки деятельности прокуратуры. В эту категорию входят приказы
Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении ком-
петенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и
других специализированных прокуратур» и от 24.12.2001 № 80 «О вве-
дении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и
приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Фе-
дерации». Такого рода организационно-распорядительные документы
являются обязательными для исполнения всеми категориями прокурор-
ских работников, которые прямо указываются в приказах и указаниях.
Прокуроры субъектов Российской Федерации в рамках предоставлен-
ных им полномочий также издают управленческие документы, обязатель-
ные для исполнения подчиненными им прокурорами и следователями.
Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре
представляют собой совокупность норм права, которые служат целевому
назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и про-
курорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской
Федерации формы государственной деятельности.
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность проку-
ратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора. Последние
имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юри-
дическую природу и специальное назначение.
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России по-
следовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре,
способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельнос-
ти органов прокуратуры, утверждению в стране результативного проку-
рорского надзора.
Как и российское законодательство в целом, законодательство о проку-
рорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии.
Это развитие, на наш взгляд, может идти по следующим направлениям:
*«* повышения статуса прокуратуры как централизованного федераль-
ного правозащитного надзорного органа, а также повышения ста-
туса прокурорско-следственных работников;
*«* наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями),
необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них
функций;
*3» повышения обязательности исполнения законных требований проку-
роров, направленных на устранение и предупреждение нарушений за-
конов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интере-
сов физических и юридических лиц;
•I» более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуро-
ров (процессуально — процедурных вопросов);
•5* усиления защиты (включая и физическую защиту) прокурорско-
следственных работников от разного рода нежелательных воздей-
ствий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и крими-
нальных элементов.
Контрольные вопросы
1. Когда и с какой целью учреждена прокуратура в России?
2. Какую роль в становлении прокуратуры играло законодательство,
регулирующее ее организацию и деятельность?
3. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие органи-
зацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах.
4. Дайте характеристику действующему российскому законодательст-
ву, регулирующему прокурорский надзор.
5. Поясните, какую роль в организации деятельности прокуратуры иг-
рают правовые акты Генерального прокурора РФ.
6. По каким направлениям может идти дальнейшее развитие законода-
тельства о прокурорском надзоре?