Сведения о доходах и расходах как средство противодействия коррупции на муниципальном уровне

Эффективная работа органов местного самоуправления зависит от выполнения муниципальными служащими требований действующего законодательства, в том числе и в области противодействия коррупции.

Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [9] устанавливает обязанность муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В п. 1 ст. 8 установлено, что гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В настоящее время применение данной нормы закона вызывает множество вопросов на практике, поскольку нормативно-правовые акты по данному вопросу вступают в противоречия друг другу, а в некоторых случаях и вообще не регулируют отдельные вопросы предоставления сведений муниципальными служащими. Так, в литературе отмечается, что механизм декларирования доходов членами семей служащего на сегодняшний день отсутствует [8].

При этом можно встретить мнение и о существенном ограничении права служащего и членов его семьи введением данной обязанности [8]. В связи с чем, представляется необходимым научное обоснование данного вопроса. Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции» устанавливает, что порядок представления сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [9]. Например, для государственных гражданских служащих такой порядок установлен статьей 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [10]. Федеральный закон о муниципальной службе [11] такого порядка не устанавливает, хотя п. 8 ст. 12 закона предусматривает обязанность муниципальных служащих представлять, в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Данное положение конкретизируется в статье 15 закона [11], устанавливающей, что гражданин при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Однако, очевидно, что данное положение вступает в противоречие с законом о противодействии коррупции, поскольку в данной статье не упоминаются супруги (супруга) и несовершеннолетние дети, сведения о доходах и имуществе которых также следует предоставлять.

Кроме того, не ясно, почему для предоставления сведений муниципальными служащими должен применяться порядок, используемый для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

На практике непосредственно такой порядок устанавливается муниципальными правовыми актами [4]. Закон устанавливает, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, по результатам рассмотрения мер реагирования Уссурийского городского прокурора Приморского края, уволены со службы ряд муниципальных служащих городского округа, которые не представили сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу [2].

В литературе отмечается, что действующим законодательством не до конца определена процедура проверки поданных муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Имеет ли право налоговый орган проводить камеральную проверку сведений, подаваемых муниципальным служащим, и запрашивать необходимую для этого информацию. Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемые муниципальным служащим, не отвечают определению налоговой декларации, изложенному в ст. 80 НК РФ [1].

Соглашаясь с тем фактом, что налоговый орган не может проводить камеральную проверку подаваемых муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и требовать от него документы, подтверждающие информацию, указанную в сведениях, поскольку предоставляемые сведения не являются налоговой декларацией в том смысле, которой устанавливает Налоговый кодекс РФ, следует признать, что проверкой достоверности таких сведений занимаются, исключительно, органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией [5]. К сожалению, на практике муниципальные правовые акты не устанавливают порядок проверки достоверности сведений, представленных муниципальными служащими, а нормы носят отсылочный характер. Так, например, в Постановлении главы Быковского муниципального района Волгоградской области от 12 февраля 2010 года № 177 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" закреплено, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных в соответствии с настоящим Положением, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации [5].

Именно данное положение и приводит на практике к тому, что должностные лица органов местного самоуправления не в должной мере проводят проверку достоверности и полноты сведений. Возникает еще один вопрос – какие способы используют указанные должностные лица при проведении проверки, а именно каким образом и из каких источников они проверяют представленные им сведения, обладают ли они полномочиями по направлению соответствующих запросов о предоставлении информации органам и должностным лицам, имеющим такие сведения.

Как отмечается в литературе, устанавливая обязанность государственного или муниципального служащего по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своего супруга (супруги), законодатель не предусмотрел право служащего на истребование указанной информации [7].

Н.В. Сараев для преодоления данного пробела предлагает внести норму, устанавливающую право государственного или муниципального служащего на обращение к представителю нанимателя (работодателю) с соответствующим заявлением об истребовании в компетентных органах сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые сам служащий не имеет возможности получить, установив при этом обязанность органов и лиц, располагающих указанными сведениями, представлять их по запросу представителя нанимателя (работодателя) в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 8 Закона о противодействии коррупции [7].

В целом, поддерживая данное предложение, автор предлагает распространить такое положение о возможности запроса информации не только в отношении сведений о доходах и имуществе супругов, детей, но и самих муниципальных служащих.

Проверками в регионах и на местном уровне выявляются многочисленные нарушения обязанности муниципальными служащими по предоставлению сведений. Например, органами прокуратуры Волгоградской области в ходе проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции выявлены многочисленные нарушения при предоставлении сведений имущественного характера со стороны муниципальных служащих органов местного самоуправления [3].

Так, первый заместитель главы Фроловского муниципального района в справке на несовершеннолетнего ребенка не указал сведения об имуществе дочери в виде индивидуального жилого дома и земельного участка. Более того, вопреки установленным законодательством запретам он замещал должность муниципальной службы, одновременно являясь директором общества с ограниченной ответственностью «ФПГ» и учредителем общества с ограниченной ответственностью «Мотель 77».

Прокурор Новониколаевского района Волгоградской области вскрыл факты занижения доходов муниципальными служащими. Вопреки требованиям законодательства ведущий специалист администрации Двойновского сельского поселения отчитался за полученный доход в сумме 12 тысяч рублей при фактическом - 340 тысяч рублей. В администрации Верхнекардаильского сельского поселения специалист 1 категории занизил свой доход на 116 тысяч рублей. Ведущий специалист администрации Хоперского сельского поселения утаил от работодателя сведения о получении дохода на сумму свыше 50 тысяч рублей.

Несмотря на очевидность большинства нарушений, кадровые службы органов местного самоуправления Волгоградской области бездействуют и не проводят проверки достоверности представленных чиновниками сведений [3].

Ведущий специалист администрации Двойновского сельского поселения в 2009 году отчитался за полученный доход в сумме 12 тысяч рублей при фактическом - 340 тыс. рублей. В администрации Верхнекардаильского сельского поселения специалист 1 категории занизил свой доход на 116 тысяч рублей. Ведущий специалист администрации Хоперского сельского поселения утаил от работодателя сведения о получении дохода на сумму свыше 58 тысяч рублей. При этом, как показала прокурорская проверка, достоверность представленных муниципальными служащими сведений имущественного характера работодателями не проверялась. По результатам проверки прокурором Новониколаевского района в адрес 10 глав муниципальных образований внесены представления с требованием привлечь виновных должностных лиц к строгой дисциплинарной ответственности [3]. Такие же нарушения выявляются и в других регионах.

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе провело проверку исполнения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения закона, в том числе ряд работников администраций муниципалитетов автономного округа вопреки требований закона не указали сведения о доходах, полученных ими в виде дивидендов по ценным бумагам, от вкладов в коммерческих банках и выполнения одновременно со службой иной оплачиваемой деятельности [2]. Многочисленные нарушения, выявляемые органами прокуратуры ставят вопрос об усилении мер ответственности за не предоставление сведений или за предоставление не достоверных сведений.

Одним из основных принципов, на которых основывается противодействие коррупции в Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [9] называет принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос о привлечении муниципальных служащих за не предоставление сведений о своих доходах, а также доходах членов своей семьи.

В то же время, как отмечается в литературе, сложности с привлечением к ответственности связаны с тем, что не всегда муниципальный служащий будет виноват в нарушении возложенной на него обязанности, например, в том случае, когда супруг отказывается предоставлять сведения. В литературе высказывается точка зрения, что получение муниципальным служащим сведений в отношении своего супруга (супруги) и их достоверность возможны только при согласии супруга [7].

Данная позиция представляется автору не совсем верной, поскольку отказ ближайших родственников муниципального служащего от предоставления информации не должно снимать с последнего ответственности за данное нарушение. В первую очередь, это относится, безусловно, к супругам, поскольку получить сведения о доходах и имуществе несовершеннолетних детей не составит труда. В то же время, по мнению автора, следовало распространить указанную обязанность по предоставлению сведений и в отношении доходов и имущества и совершеннолетних детей муниципального служащего.

Закон о противодействии коррупции предусматривает, что непредоставление гражданином при поступлении на муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на муниципальную службу [9]. В отношении же лиц, уже состоящих на муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по предоставлению указанных сведений предусмотрено освобождение муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По мнению С.Е. Чаннова, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей [12]. При этом согласно действующему законодательству, применение мер дисциплинарного взыскания является правом, но ни в коем случае не обязанностью представителя нанимателя (работодателя), что никак не может являться оправданным с точки зрения цели противодействия коррупционным правонарушениям [6].

Следует поддержать мнение С.Е. Чаннова [12], а также М.В. Преснякова [6] о необходимости внесения изменений в Закон о противодействии коррупции и указания, что неисполнение обязанности предоставления сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера является несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и влечет увольнение с государственной и муниципальной службы.

Таким образом, непредставление сведений или предоставление не достоверных сведений муниципальных служащих должно повлечь в обязательном порядке увольнение с муниципальной службы, либо отказа в занятии должности муниципальной службы в случае претендования на такую должность.

Литература:

1. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: СПС КонсультантПлюс. 2009.

2. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://genproc.gov.ru/news/news-57359

3. Официальный сайт прокуратуры Волгоградской области - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.volgoproc.ru/?nid=2087

4. Постановление администрации Калачевского муниципального района Волгоградской обл. от 27 февраля 2010 года № 308 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы Калачевского муниципального района Волгоградской области, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // Борьба № 43 от 13.04.2010; Решение Урюпинской районной Думы Волгоградской обл. от 27 ноября 2009 года № 2/12 "О порядке представления гражданами, претендующими на замещение должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Урюпинского муниципального района, и муниципальными служащими Урюпинского муниципального района сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // Районные ведомости № 39 от 04.12.2009.

5. Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 12 февраля 2010 года № 177 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: СПС КонсультантПлюс.

6. Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. 384 с.

7. Сараев Н.В. О некоторых вопросах применения законодательства России о противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 76 - 79.

8. Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона "О противодействии коррупции" // Юридический мир. 2009. № 3.

9. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

10. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215

11. Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

12. Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. № 4.

Макарова Е.А.,

кандидат исторических наук, доцент кафедры

истории государства и права

Новгородского государственного университета

имени Ярослава Мудрого, г.Великий Новгород, Россия