Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Правовая природа производства об оспаривании нормативных пра­вовых актов.Нормативными правовыми актами называются акты, принятые компетентными органами, устанавливающие правила поведения неопределенного круга лиц. Акты, не обладающие эти­ми признаками, имеют индивидуальное значение. Их оспаривание имеет место при рассмотрении и разрешении исковых дел.

Нормативные правовые акты, опубликованные и зарегистри­рованные в установленном законом порядке, могут быть оспоре­ны с точки зрения их законности, в судебном порядке двумя спо­собами.

Опосредованно при рассмотрении и разрешении исковых дел, т.е. спора о праве между конкретными заинтересованными лицами (группами заинтересованных лиц), когда сторона просит приме­нить, например, закон высшей юридической силы и не применять противоречащий ему другой нормативный правовой акт.

Непосредственно в порядке судопроизводства по делам, выте­кающим из публичных правоотношений, когда заинтересованные лица (группа лиц), объединения граждан, организация, прокурор оспаривают в суде законность нормативного правового акта или его части безотносительно к конкретному субъекту права и к спору о защите субъективных прав лиц и просят признать акт или его часть недействующими.

Дела по оспариванию законности нормативных правовых ак­тов во втором случае носят публично-правовой, а не частнопра­вовой характер, затрагивают интересы неопределенного числа граждан (объединений граждан) и организаций, а также и право­порядка в целом.

При этом способе оспаривания законности нормативных пра­вовых актов полностью или в части важно точно определять под­ведомственность и подсудность дел.

Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня, т.е. нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Феде­рации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Рос­сийской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Оспаривание законности нормативных правовых актов феде­рального уровня, принятых иными органами (министерствами, ведомствами, комитетами), подсудно Верховному Суду Российской Федерации*.

* Оспаривание законности нормативных правовых актов экономического характера в ограниченных случаях, предусмотренных федеральным законом, проводится в арбитражных судах, например, оспаривание нормативных право­вых актов, регулирующих налоговые отношения, либо устанавливающих тари­фы на электроэнергию.

Оспаривание нормативных правовых актов, принятых в субъек­тах Федерации, осуществляется в краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автоном­ных округов и верховных судах республик.

Частным случаем реализации конституционного права на су­дебное обжалование решений органов государственной власти является обращение прокурора в суд на предмет признания про­тиворечащим закону нормативного правового акта или его части.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противо­речащий закону нормативный правовой акт в орган или должно­стному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа мест­ного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключи­тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения на­рушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста неза­медлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в За­кон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федера­ции"», принятого Государственной Думой 18 октября 1995 г.).

Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, что прокурор не вправе устанавливать сокращенный по сравнению с десятью днями срок рассмотрения его заявления в суде, поскольку сроки рассмотрения и разрешения дел установле­ны гражданским процессуальным законом. Властными полномо­чиями в процессуальных правоотношениях обладает судья (суд), и прокурор не вправе изменять нормы процессуального закона.

С учетом публичного характера рассматриваемых судом дел при рассмотрении заявлений о незаконности нормативного пра­вового акта у суда имеются специфические функции.

По этим делам суд не устанавливает фактических обстоя­тельств дела, т.е. совокупности юридических фактов, необходи­мых для применения нормы права. Функция суда сводится к ис­следованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном правовом акте норм Конституции РФ, федераль­ным законам, т.е. суд проводит правовую оценку акта.

Суд не связан доводами заявителя и его правовой позицией и проявляет инициативу в исследовании законности акта или его части.

Подсудность дел определяется уровнем обжалуемого акта. За­явления Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей, граждан, их объединений, организаций, оспарива­ющих нормативные правовые акты федерального значения, феде­ральных министерств и ведомств, подлежат рассмотрению в Вер­ховном Суде Российской Федерации.

Заявления прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, иных заинтересованных лиц, оспаривающих правовые акты орга­нов государственной власти и должностных лиц субъектов Рос­сийской Федерации, рассматриваются и разрешаются соответ­ственно краевыми, областными и приравненными к ним судами, т.е. судами субъектов Федерации.

В районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления и местной администрации.

Подача заявления. Гражданин, объединения граждан, организа­ции, считающие, что принятым и опубликованным в установлен­ном порядке нормативным правовым актом органа государствен­ной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются права и свободы, гарантированные Конституци­ей Российской Федерации, федеральными законами и другими правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетен­ции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

С аналогичным заявлением вправе обратиться в суд Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Фе­дерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования (ст. 251 ГПК РФ).

Не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности кото­рых отнесена исключительно к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Подсудность определяется местом нахождения органа, приняв­шего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Заявление должно соответствовать общим требованиям, предъяв­ляемым к исковым заявлениям (ст. 131 ГПК РФ) и содержать до­полнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наи­меновании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим ак­том или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспари­ваемого нормативного правового акта.

Отказ в принятии заявления. Судья отказывает в принятии за­явления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Порядок рассмотрения заявления. О времени и месте судебного заседания извещаются заявитель, прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный правовой акт, либо должностное лицо, их представители. В зависимости от обстоятельств дела неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи.

Если при рассмотрении заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о частном праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения.

Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязатель­ная форма проявляется в последовательности выступлений заинте­ресованных лиц: первым выступает заявитель, представитель зая­вителя (заявителей), обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем — руководитель органа государствен­ной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представи­тели, обосновывающие правомерность акта. Судом исследуются в основном письменные доказательства, касающиеся не фактичес­ких обстоятельств дела, а правового статуса органа, издавшего оспариваемый акт, изучаются нормы законов по их текстам.

Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекраще­ния производства по делу. Признание требования органом, при­нявшим оспариваемый акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Нормативный правовой акт может быть признан судом проти­воречащим закону и недействующим, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, решений представительных органов и т.д.).

Решение суда по делу. Резолютивная часть решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удов­летворении рассмотренного заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому норма­тивному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим пол­ностью или в его части со дня его принятия или иного указанно­го судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу реше­ние влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основан­ных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящем его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступле­ния его в законную силу публикуется в печатном издании, в ко­тором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются норматив­ные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта не­действующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Законная сила решения суда распространяется на неопреде­ленный круг лиц. Это означает, что если законность нормативно­го акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием.

Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном порядке.

Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ст. 46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В Конституции нет ограничений для судебного обжалования и указано, что можно обжаловать не только действия, но и реше­ния, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи ре­шения, действия (бездействие) могут быть обжалованы. В соответствии с Федеральным законом «О внесении измене­ний и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжало­вании в суд действий и решений, нарушающих права граждан"», принятым Государственной Думой 15 ноября 1995 г., обжаловать в суд можно и решения, действия (бездействие) государственных служащих.

К действиям, подлежащим судебному оспариванию, относят коллегиальные и единоличные действия, в результате которых: 1) нарушены права или свободы гражданина; 2) созданы препят­ствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Тенденция развития законодательства об обжаловании реше­ний, действий (бездействия) органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, должностных лиц такова (ст. 46 Конституции РФ), что каждым последующим законом, принима­емым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась ком­петенция судов общей юрисдикции.

Например, в суд могут быть обжалованы: отказ в выдаче визы на выезд за границу; решение государственных органов или орга­нов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов. Так, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание; суду подведом­ственны дела, связанные с обжалованием гражданином порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона*.

* БВС РФ. 1994. № 6. С. 2.

Решения полномочного органа о регистрации, приобретения или прекращения гражданства РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд.

Могут быть обжалованы в суд отказ в приеме заявлений и хо­датайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотре­ния заявлений и другие действия или бездействие, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправ­ления, отрешением главы муниципального образования от долж­ности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального обра­зования от должности в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, либо в Верховный Суд Российской Федерации) в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа, постановления*.

* Статья 9 Закона Российской Федерации «О внесении изменений и допол­нений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации"» от 7 июля 2000 г. // Российская газе­та. 2000. 8 авг. С. 5.

Подача заявления.Гражданин вправе оспорить в суде решение, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы. Гражданин вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган госу­дарственной власти, орган местного самоуправления, к должност­ному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Подсудность заявлений.Заявление подается в суд с учетом пра­вил родовой подсудности (ст. 24—27 ГПК). Законом предусмот­рена альтернативная территориальная подсудность -- заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, действия которого оспариваются.

Отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации в свя­зи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Заявление военнослужащего, оспаривающего решения, дей­ствия (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд (ст. 254 ГПК).

Вышестоящие в порядке подчиненности государственный орган, общественная организация, должностное лицо обязаны рассмот­реть заявление в месячный срок. Если гражданину в удовлетворе­нии заявления отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с заявлением в суд.

Заявление может быть подано гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина -- надлежаще управомоченным представителем об­щественной организации, трудового коллектива.

Имеется несколько специальных норм, создающих благопри­ятные условия гражданам для обращения в суд: а) гражданин мо­жет выбирать административную или судебную форму защиты прав и свобод; б) он определяет по своему усмотрению суд (аль­тернативная подсудность) для рассмотрения его заявления, за ис­ключением случаев подачи заявления на действия органов воен­ного управления и отказа в разрешении на выезд из РФ.

В военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по зани­маемой в органах военного управления должности принимать ре­шения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и ре­шения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в суд общей юрисдик­ции (районный суд) или военный суд.

Избрание гражданином альтернативной формы защиты, т.е. обращение с заявлением в вышестоящий орган или к должност­ному лицу, не лишает его права обращения в суд, когда он не по­лучил ответа в течение месяца или в удовлетворении заявления полностью или частично было отказано.

Заявление может быть подано как самим гражданином, так и его представителем, имеющим надлежащим образом оформлен­ные полномочия в соответствии со ст. 53 ГПК.

Для обращения в суд устанавливается: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ст. 256 ГПК РФ);

Пропуск трехмесячного срока обращения с заявлением не яв­ляется для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предва­рительном или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК РФ).

Рассмотрение заявления.Заявление рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муни­ципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваюся.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, руководителя государственного органа, должностно­го лица, действия которых оспариваются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению заявления.

В судебной практике возникают трудности рассмотрения и разрешения дел в случае, когда государственный орган, чьи дей­ствия обжалуются, ликвидированы, реорганизованы либо долж­ностное лицо в прежней должности не работает.

В данной ситуации суду необходимо принять меры к привлече­нию в дело правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод.

Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, дей­ствия которого обжалуются, не работает в прежней должности, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле соответствую­щего органа (организации), к компетенции которой относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина.

Решение суда и его реализация.Суд, признав заявление обосно­ванным, выносит решение об обязанности соответствующих орга­на государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допу­щенное нарушение прав и свобод гражданина и препятствие к осу­ществлению его прав и свобод.

Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответ­ствии с законом, в пределах полномочий органа государственной власти, должностного лица, права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления.

Решение суда по заявлению направляется для устранения до­пущенных нарушений закона руководителю органа государствен­ной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, дей­ствия которых были оспорены, либо вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступле­ния решения в законную силу.

Суду и гражданину должно быть сообщено об исполнении ре­шения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения суда (ч. 3 ст. 258 ГПК РФ).

Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты.