Особливі категорії адміністративного судочинства

ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

n 1. Види публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам України.

n 2. Оскарження в адміністративних судах рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень.

n 3. Особливості адміністративного судочинства.

n 4. Прокурор як суб’єкт адміністративного судочинства.

n 5. Проблемні питання, пов’язані із визначенням інтересу, на захист якого стає прокурор.

n 1. Види публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам України.

n Метод адміністративного судочинства — це сукупність способів та засобів виливу на коло суспільних відносин, визначених предметом правового регулювання.

Методами адміністративного судочинства є:

n 1) імперативно-диспозитивний;

n 2) метод автономії та рівності сторін.

Особливістю імперативно-диспозитивного методу адміністративного судочинства є те, що він є поєднанням методу, характерного для пуб­лічного права, з методом, який застосовується для регулювання відно­син, що виникають в приватному праві.

Під методом автономії і рівності розуміється однакове процесуальне положення один перед одним позивача і відповідача та їх рівність пе­ред законом і судом. Кожна зі сторін є самостійною у виборі своєї поведінки та можливості реалізації наданих їй процесуальним законом прав і здійсненні покладених на неї обов'язків.

n Обов'язок визначитись, чи належить позовну заяву розгля­дати в порядку адміністративного судочинства, закон (п. 4 ч. 1 ст. 107 КАС) покладає безпосередньо на суддю, вищезгадані проблеми є і суто практичними.

Три способи нормативного визначення компетенції адміністративних судів:

n — загальне визначення — через поняття адміністративної справи (п. 1 ст. 3 КАСУ);

n — визначення через перелік категорій справ, що належать до пред­мета адміністративної юрисдикції (ч. 1 ст. 17 КАСУ);

n — визначення через перелік категорій справ публічно-правового ха­рактеру, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 2 ст. 17 КАСУ).

n Компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (конституційна юрисдикція, юрисдикція судів в кримінально-правових відносинах, ад­міністративних правопорушеннях та ін.).

n Публічно-правові відносини виникають у сфері реалізації (здійснення) публічної влади. При цьому, влада законодавча та судова у своєму «чистому», процедурному вигляді за своїм характером не є управлінською, а отже, не підпадає під судовий контроль у формі адміністративного судочинства.

Особливі категорії адміністративного судочинства

1) Поняття „Адміністративна справа”

n Справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

n хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт,

n який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 1 ст. 1 КАС).

n Посадовими особами відповідно до Закону «Про державну службу» вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарат)', інші державні службовці, на яких законами або іншими нор­мативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

n Статтею 2 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові пов­новаження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

n 2)При застосуванні п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС слід мати на увазі, що поняття «публічна служба» не збігається і є більш широким порівняно з виз­наченням «державна служба», даним в ст. 1 Закону України «Про дер­жавну службу». Однак публічна служба як діяльність має відбуватись на офіційних, законних підставах.

n 3) Малодослідженим залишається поняття «адміністративний договір». Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 3 КАС адміністративний договір— це дво-або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Незважаючи на наявність елементів угоди, адміністративний договір за своєю суттю є правовим актом управління і залежно від змісту може мати нормативний харак­тер, що треба враховувати в питанні визначення компетенції суду в спо­рах, що стосуються адміністративних договорів.

n При вирішенні питання компетенції адміністративного суду в спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом (п. 4 ч. 1 ст. 17 КАС), керуються таким:

n Право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень, крім прямої вказівки в нормативному акті, має випливати з функцій та зав­дань цього суб'єкта владних повноважень. Дотримання цього принци­пу, на нашу думку, є обов'язковим, зважаючи на:

n — необхідність обмежити вплив на суспільні відносини того чи ін­шого суб'єкта владних повноважень поза спеціальних завдань цього суб'єкта владних повноважень;

n — усунення можливості звернення до суду з одного питання різних суб'єктів владних повноважень, що, в свою чергу, призвело до злов­живання посадових осіб правом на звернення до суду.

n Важливою особливістю виборчих справ, яка вимагає окремого регу­лювання процесуальним законом, є чітко визначена строковість можли­вих спірних правовідносин. Відповідно до виборчого законодавства пе­редбачено обмежені строками етапи виборчого процесу. Саме тому строки подачі позову щодо виборчого процесу та строки розгляду суда­ми таких справ досить короткі. Але, крім цього, строковість виборчого процесу обмежує також у часі самі можливі спірні правовідносини. То­му після закінчення виборчого процесу звернення з позовом особи са­ме як суб'єкта виборчого права та у зв'язку з порушенням виборчого права нам видається неможливим.

n Як і справи з приводу оскарження нормативних актів, справи щодо виборчого процесу мають на рівні норм КАС окреме регулювання, що пов'язано з підвищеним суспільним інтересом, обмеженістю правовід­носин у часі та їх суб'єктного складу:

n Стаття 172. Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій

n Стаття 173. Особливості провадження у справах щодо уточнення списку виборців

n Стаття 174. Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори та референдум

n Стаття 175. Особливості провадження у справах щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу

n Стаття 176. Особливості провадження у справах, пов'язаних із виборами Президента України

n Стаття 177. Особливості судових рішень за наслідками розгляду справ, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, та їх оскарження

n Стаття 178. Особливості здійснення представництва у справах, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму

n Стаття 179. Особливості обчислення строків у справах, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, та наслідки їх порушення

n Коротко підсумовуючи вищенаведене, можна запропонувати такі основні критерії визначення компетенції адміністративного суду у спорі:

n 1) наявність публічного характеру правовідносин;

n 2) хоча б однією стороною правовідносин є суб'єкт владних повно­важень у зв'язку з виконанням владних управлінських функцій;

n 3) між сторонами виник спір, компетенція адміністративних судів на який поширена дією ст. 17 КАС і такий спір не віднесений до компе­тенції інших органів.

n 2. Оскарження в адміністративних судах рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень.

n До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч 2 ст. 2 КАСУ).

n Статті 171 та 171-1 КАСУ визначають межі оскаржен­ня нормативно-правових актів.

n Стаття 9 КАСУ „Законність”: 5. У разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта.

n Разом з тим компетенція Конституційного Суду України не перед­бачає підпорядкування адміністративного судочинства конституційно­му.

Оскаржуваними нормативно-правовими актами у зв'язку з їх невідповідністю законам в межах адміністративної юрисдикції є лише такі акти органів державної влади:

n — постанови Верховної Ради України;

n — укази та розпорядження Президента України;

n — постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

n — постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Оскаржуваними актами органів державної влади у зв'язку з незаконніс­тю та невідповідністю їх правовим актам вищої юридичної сили є такі акти:

n — нормативно-правові акти міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади;

n — нормативно-правові акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

n — нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій;

n — нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування та ін­ших суб'єктів владних повноважень.

n Адміністративний суд при розгляді справ щодо оскарження норма­тивно-правових актів не вирішує питання щодо їх конституційності.

n 3. Особливості адміністративного судочинства.

Позитивними особливостями адміністративного судового процесу є:

n підвищена ймовірність проведення закритих слухань,

n значно активізований адміністративний суддя,

n в основному слідчий, а не змагальний характер процесу.

Серед особливостей, які притаманні адміністративному судочинству і виділяють його серед інших видів судочинства можна виділити:

n Завдання – захист прав, свобод та інтересів осіб у публічно-правових відносинах від посягань з боку публічної адміністрації

n Принципи, зокрема принцип офіційного з’ясування обставин справи, який притаманний лише АС та особливості принципу диспозитивності - в АС він дещо обмежений, підконтрольний суду.

n Унікально: Презумпція вини суб’єкта владних повноважень у справах проти нього (саме свп повинен доказувати правомірність своїх дій, законність своїх рішень, а не навпаки)

n Активна роль суду під час розгляду справи, яка полягає у тому, що суд повинен вживати заходів щодо всебічного та повного з’ясування всіх обставин справи, задля цього він

n роз’яснює сторонам їх права та обов’язки,

n пропонує сторонам подати додаткові докази у справі,

n може витребувати докази власної ініціативи,

n не пов'язаний предметом і розміром заявлених вимог, може вийте за їх межі

n не приймає відмови позивача у позові, не визнає примирення сторін, якщо ці дії суперечать Закону або порушують чиї-небудь права, свободи, інтереси

n тощо також можна виділити і ряд суто процесуальних особливостей:

n відсутність зустрічного позову

n інститут заміни неналежного позивача

n особливості розгляду окремих категорій справ

n особливості інституту представництва та інш.

n Усне і письмове провадженим

n Розгляд адміністративних справ судами першої, апеляційної та каса­ційної інстанцій провадиться у формі усного або письмового провад­ження.

n Усне провадження — це розгляд адміністративної справи у судовому засіданні із заслуховуванням сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.

n Письмове провадження — розгляд і вирішення адміністративної справи без виклику осіб, які беруть участь у справі, та проведення су­дового засідання на основі наявних у суду матеріалів.

n У першій та апеляційній інстанціях письмове провадження може бу­ти проведене у тому випадку, коли всі особи, які беруть участь у спра­ві, заявили клопотання про розгляд справи за їхньої відсутності (ч. 3 ст. 122, ст. 197 КАС).

n Якщо суд дійде висновку про те, що адміністратив­ну справу слід розглядати в судовому засіданні, то він призначає її до судового розгляду з викликом осіб, що беруть у ній участь

n Стаття 183-2. Скорочене провадження

n 1. Скорочене провадження застосовується в адміністративних справах щодо:

n 1) зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду звернення, у тому числі інформаційного запиту, фізичної або юридичної особи;

n 2) оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг;

n 3) припинення за зверненням суб'єкта владних повноважень юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців у випадках, передбачених законом, чи відміни державної реєстрації припинення юридичних осіб або підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців;

n 4) стягнення грошових сум, які ґрунтуються на рішеннях суб'єкта владних повноважень, щодо яких завершився встановлений цим Кодексом строк оскарження.

n 2. Суд може розглядати в порядку скороченого провадження адміністративні справи щодо вимог, передбачених частиною першою цієї статті, якщо такі вимоги не стосуються прав, свобод, інтересів та обов'язків третіх осіб.

n 4. Прокурор як суб’єкт адміністративного судочинства.

n Представництво прокуратурою інтересів громадянина здійснюється у тому випадку, коли зазначена особа неспроможна через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самос­тійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження.

n по-перше, прокурор виступає в адміністративному судовому процесі посадовою особою прокуратури — органу державної влади, покликаного забезпечувати законність та верховенство права в Україні А отже, він, як і інші суб'єкти публічно-владних повноважень, не може не діяти при цьому згідно з положеннями ч. 2 ст. 19 Кон­ституції України не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачені законами України.

n По-друге, діяльність прокурора у сфері правосуддя відповідно до вимог законності окреслюється і спеціальними конституційни­ми положеннями щодо прокуратури України. Так, ст. 123 Основ­ного Закону України встановлює визначення організації і порядку діяльності органів прокуратури законом. Щодо законодавчих підстав діяльності прокурора в судочинстві безпосередньо наголо­шується й у самому нормативному формулюванні представниць­кої функції прокуратури. Пункт 2 ст. 121 Конституції України передбачає здійснення прокуратурою представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

n По-третє, на виключно правові форми участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина вказує й сучасне науково-доктринальне розуміння адміністративного процесу як різновиду юридично-процесуальної діяльності.

n Джерела права:

Правову основу участі прокурора в адміністративному судо­чинстві з метою захисту прав, свобод та законних інтересів грома­дянина у публічно-владній сфері складають відповідні з цього приводу норми

n Конституції України,

n Закону України «Про проку­ратуру»,

n Кодексу адміністративного судочинства України (передусім статті 60, 61).

n Вони отримали роз'яснення щодо порядку застосування в низці зокрема

n наказу Генерального прокурора України, „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” 29.11.2006 N 6гн

n Норми, які визначають повноваження, підстави та форми участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, є ма­теріально-правовою основою для цього роду діяльності (до них належать відповідні норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», статті 60, 61 КАС України).

n Норми ж, що встановлюють порядок участі прокурора в адміністративному судовому процесі (подання ним позову в адміністративний суд, участі в судовому розгляді справ, апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративних судів, сприяння виконанню рішень в адміністративних справах), утворюють процесуально-правову основу захисту прокурором інтересів громадянина у публічно-владній сфері у спосіб звернення до адміністративного суду. Ними є положення розділів III—V КАС України, що передба­чають порядок провадження суддями адміністративних судів у справах про оскарження рішень, дій, бездіяльності суб'єктів влад­них повноважень, звернення до виконання рішень у цих справах

n Норми, що складають матеріально-правову основу забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві прав, свобод та законних інтересів громадянина в публічно-владній сфері, мають первинний характер щодо відповідних адміністративно-процесу­альних. Такий висновок випливає з того, що ними визначаються права й обов'язки прокурора в галузі охорони суб'єктивних публічних прав і свобод особи, нездатної самостійно звертатися до адміністративного пра­восуддя.

n Формами представництва прокуратурою інтересів громадяни­на в суді ч. 3 ст. 36-1 Закону називає:

n звернення до суду із позовами та заявами про захист прав і свобод незахищеної особи про визнання незаконними правових актів, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб;

n участь у розгляді судами справ;

n внесення апеляційного, касаційного подання на судові рі­шення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

n Спеціальною матеріально-правовою основою участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, сво­бод та законних інтересів громадянина, є положення статей 60, 61 КАС України. Правова цінність правил частин 1, 2 ст. 60 КАС України полягає в тому, що саме вони визначають допустимість реалізації прокурором його передбаченої Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» функції представництва інтересів громадянина в суді.

n Стаття 61 КАС України стосується особливостей повноважень прокурора в адміністративному судочинстві при забезпеченні прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері. Зокрема, в ч. 1 цієї статті застережена неможливість прокурора, який звернувся в адміністративний суд в інтересах громадянина, закінчувати справу адміністративної юрисдикції примиренням, а

n в ч. 3 ст. 61 КАС України перспектива розгляду адміністративним судом поданого прокурором правозахисного позову поставлена в залежність від того, чи не заперечує проти цього фізична особа, права, свободи чи інтереси якої захищаються, за умови, що вона володіє адміністративною процесуальною дієздатністю.

n Крім того, відмова прокурора від адміністративного позову або зміна ним позовних вимог не позбавляє за положення­ми ч. 2 ст. 61 КАС України громадянина, на захист прав, свобод чи інтересів якої подавався адміністративний позов, можливості ви­магати від суду розгляду справи в попередньому обсязі.

n Норми процесуального характеру, що стосуються порядку участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, як зазна­чалося вище, містяться у розділах III, IV, V КАС України.

n При цьо­му питання подання прокурором адміністративного позову в інте­ресах громадянина до адміністративного суду регулюються главою 1 «Звернення до адміністративного суду та відкриття про­вадження в адміністративній справі»розділу III КАС України, що має назву «Провадження в суді першої інстанції». Безпосередньо готуючи адміністративний позовдо суду для забезпечення прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, який самостійно не може реалізувати право на судовий захист, проку­рор керується положеннями статей 105, 106 КАС України щодо змісту та форми позовної заяви.

n Порядок участі прокурора на стадії підготовчого провадження з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина визначається главою 2, що структурно включає статті 110-121, а представництваінтересів в суді першої інстанції — главою З (статті 122-152) КАС України.

n Право на апеляційне оскарження рішення місцевого або окруж­ного адміністративного суду й участь у розгляді апеляційної скар­ги апеляційним адміністративним судом прокурор, захищаючи права, свободи та інтереси у публічно-владній сфері громадянина, не здатного самостійно це робити, реалізує повноваження в порядку процедур, визначених главою 1 «Апеляційне провадження» розділу IV «Перегляд судових рішень» (статті 184-197) КАС України.

n В подальшому, якщо виникне потреба в касаційному оскар­женні рішення адміністративного суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку чи ухвали, постанови, ухвале­них за результатами апеляційного адміністративного провадження, прокурор з метою забезпечення повного та всебічного захисту прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері подає касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України і бере участь у засіданні цього суду згідно з главою 2 «Ка­саційне провадження» розділу IV (статті 210-222) КАС України.

n Питання участі прокурора в адміністративному судовому про­цесі на стадії перегляду адміністративної справи, порушеної в інтересах громадянина, визначаються відповідно главою 3 (статті 235-241), а за нововиявленими обставинами -- главою 4 (статті 245-252) розділу IV, а під час виконання рішення адміністративного суду в такій справі — положеннями розділу V «Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах» (статті 254-266) КАС України.

n Пріоритетним у реалізації представницької функції в суді, зокрема в адміністративному судочинстві, заступникам Генерального прокурора, прокурорам Авто­номної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, керівникам структурних підрозділів апаратів, міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам, Генеральним прокурором України наказано розглядати:

n захист соціальних та майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, трудових прав громадян, які неспроможні самостійно їх захистити або реалізувати процесуальні повноваження (п. 4 наказу від 29 листопада 2006 р.).

5. Проблемні питання, пов’язані із визначенням інтересу, на захист якого стає прокурор.

n Виходячи зі змісту цих положень, прокурор має право подати адміністративний позов у порядку здійснення представництва в адміністративному суді, однак він не повинен підміняти у судовому процесі самого громадянина.

n Таким чином, прокурор, подавши адміністративний позов на захист прав і свобод громадянина, не набуває статусу позивача із самостійними позовними вимогами. Прокурор є позивачем у про­цесуальному смислі, але носієм матеріальних прав є громадянин, на захист прав і свобод якого порушений адміністративний судо­вий процес. Саме тому згідно з ч. 1 ст. 61 КАС України прокурор, який звернувся до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не може закінчувати справу прими­ренням.

n Проблема звернення до адміністративного суду в інтересах невизначеного кола осіб, у тому числі, коли відхилено протест прокурора (захист інтересів ветеранів війни, праці, інших осіб похилого віку).

Визнана необхідність надати прокуророві права захищати невизначене коло громадян. Це такі випадки, коли внаслідок дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень порушуються права і свободи великих груп населення. Практика здійснення прокурором представництва в адміністративному суді уже свідчить про нагальну потребу закріплення в КАС України відповідних повноважень прокурора.

n Отже:

n прокурор не може здійснювати представництво інтересів невизначеного кола осіб.

n З іншого боку, відповідно до п. 6 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» прокурор має право звертатися до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян.