Сущность, цели и участники координационной деятельности
На прокуратуру с момента ее создание возлагались, наряду с осуществ-
лением надзора и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятель-
ностью, однако носящие преимущественно организационный характер.
Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранитель-
ных органов по борьбе с преступностью. Содержание, предмет и правовое
урегулирование этого направления деятельности в процессе развития про-
куратуры менялись по различным причинам.
В период становления демократии в российском государстве прокура-
тура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных
полномочий. Однако вскоре функция по координации деятельности пра-
воохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от
17.11.95 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Фе-
дерации «О прокуратуре Российской Федерации»
Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловле-
но наличием у них обширной и объективной информации о совершенных
преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и
условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения
уголовных дел в судах.
Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет воз-
можность выявлять недостатки в деятельности органов, проводящих опе-
ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
принимать меры, направленные на их устранение. И кроме того, устанав-
ливать — такие нарушения закона, которые создают условия для совер-
шения преступлений. Именно прокуратура, выполняя роль связующего
звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «го-
ризонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей
государственно-правовой структурой для организации координационной
деятельности по борьбе с преступностью.
Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядо-
чении деятельности различных органов по достижению общей цели.
Правоохранительные органы — прокуратура, органы внутренних дел.
Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой по-
лиции и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступнос-
тью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга исполь-
зуя, присущие каждой службе, специфические формы и методы, в
пределах установленной для каждой из них компетенции. Для создания
надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение
усилий, согласование действий всех органов правоохранительной систе-
мы, что и достигается посредством осуществления координационной дея-
тельности.
В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генеральному проку-
рору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с
другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию,
расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, принятию
мер по устранению причин и условий, способствующих их решению.
С термином «координация» тесно связано другое, более широкое по-
нятие — «взаимодействие», которое нередко употребляется наряду с ко-
ординационной, но по содержанию включающее в себя другой подход.
Любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия
участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядочен-
ный, согласованный и регламентированный характер. При взаимодействии
(в отличие от координации) у ее участников, как правило, отсутствуют ка-
кие-либо обязанности по выработке и применению единых мер относи-
тельно распределения сил и средств по установлению спроса за исполнение
рекомендуемых мероприятий; главное — не выделяется специальный уча-
стник, имеющий полномочия по организации взаимных действий.
Именно в таком значении понимается в борьбе с преступностью взаи-
модействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов
с судами.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществля-
ется в соответствии с определенными принципами, по основным направ-
лениям, которые закреплены в Положении о координационной деятель-
ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.96 г. № 567.
106
Согласно нормам указанного Положения координация строится на ос-
нове соблюдения законности, равенства всех участников деятельности: при
постановке вопросов, внесении предложений; при разработке рекоменда-
ций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного ор-
гана в пределах предоставленных ему действующим законодательством
полномочий; при выполнении согласованных решений, рекомендаций и
проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится
гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законода-
тельства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государст-
венной и иной охраняемой законом тайне. Ответственность за выполнение
согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного
органа. К числу других требований следует также отнести требования о
непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности.
О ее реализации по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с
преступностью О гарантированное™ обеспечения конспирации при прове-
дении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведом-
ственных) интересов общим и др.
Положением определено: координационная деятельность осуществ-
ляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью.
Достижение указанных целей предполагает объединение усилий пра-
воохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в
работе, разработку и согласованность их действий по своевременному
выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению
преступлений, устранению причин и условий, способствующих их со-
вершению. Все это — при строгом соблюдении законности.
Координационная деятельность правоохранительных органов направ-
лена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее
структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение
практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пре-
сечения преступлений. Результатом таких действий становится выполне-
ние федеральных и региональных программ борьбы с преступностью,
разработка совместно с другими государственными органами, научными
учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений, иных
правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохрани-
тельной деятельности, совершенствованию правового регулирования дея-
тельности по борьбе с преступными проявлениями.
Положение о координации, как и действующий Закон о прокуратуре
РФ, не содержат исчерпывающего перечня правоохранительных органов,
являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с пре-
ступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практи-
ке отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных
органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из сле-
дующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-
розыскной деятельности или надзора. Участниками координационной
деятельности, помимо органов прокуратуры, являются органы внут-
ренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы
налоговой полиции, таможенные органы, органы службы внешней раз-
ведки, федеральной службы охраны, федеральной пограничной службы,
федеральные органы правительственной связи и информации, а также
органы и учреждения исполнения наказаний, службы судейских при-
ставов Министерства юстиции РФ, и органы государственной проти-
вопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской оборо-
ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий,
Суды и судьи, в силу их особого статуса, не входят в число органов,
обязанных участвовать в координационной деятельности.
В соответствии с федеральным централизованным построением про-
куратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию
деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональ-
ном, местном или муниципальном уровнях.
На федеральном уровне участниками координации являются Гене-
ральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел. Федеральная
служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов.
Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом
уровне функционирует Координационное Совещание руководителей фе-
деральных правоохранительных органов, которое принимает различные
совместные решения по вопросам борьбы с преступностью обязательные
для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.
На федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет вза-
имодействие в международных отношениях с правоохранительными ор-
ганами стран Европы и всего мира. В том числе в области международно-
го сотрудничества по борьбе с преступностью.
Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет про-
куроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество ор-
ганов прокуратуры, входящих в его состав — в сфере обеспечения закон-
ности, борьбы с преступностью, иными правонарушениями, координации
деятельности правоохранительных органов.
108
На уровне регионов роль координатора деятельности правоохрани-
тельных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъ-
ектов Федерации. В состав участников координации входят военные, а
также иные специализированные прокуроры и руководители правоохра-
нительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.
Основную работу по координации на местном (муниципальном) уров-
не выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним про-
куроры. Другими участниками являются руководители соответствующих
правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с
преступностью на данной территории.
В связи с созданием семи федеральных территориальных округов во
главе с полномочными представителями Президента РФ, функционирова-
нием в каждом из них подразделений Генеральной прокуратуры РФ осу-
ществляется также координация деятельности правоохранительных орга-
нов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.