Возникновение и развитие института судебных приставов в России

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

Возникновение и развитие института судебных приставов в России

Современный институт исполнительного производства в своём развитии прошёл три основных этапа: на первом этапе, когда суд как орган для разрешения споров только зарождался, имело место самоосуществление пострадавшей стороной своего нарушенного права, которое выражалось в форме саморасправы, самопомощи, самозащиты; на втором этапе уже имеет место исполнение судебного решения, однако исполнение осуществлялось органом вынесшим решение, то есть самим судом; на третьем этапе происходит образование специального органа, задачей которого стало исполнение судебных решений в соответствии со специальным регламентом, то есть формируется самостоятельный гражданско-процессуальный институт - исполнительное производство. Исторически исполнительное производство возникло в форме самоосуществления права. Через эту форму прошли национальные системы гражданского судопроизводства многих государств. В Древней Руси каждый, считавший неправомерно нарушенным своё право, расправлялся с обидчиком собственными силами и силами своих родственников, своей семьи (саморасправа), а мы бы ещё добавили сюда кровную месть как последствие физической расправы. Кровная месть в тот период составляла право, право каждого и вместе с тем его обязанность, и существовала у всех народов мира с самых древнейших времён.

В Древнерусском государстве судебных органов как специального аппарата, отделённого от других органов власти и управления, не существовало, как не существовало и органов исполнения судебных решений. Судьями были князья, посадники, волостели. Русская Правда уже вводила ответственность за самовольное применение наказания без суда для лиц, подпадающих под княжескую юрисдикцию. Самоосуществление права резко снизилось с возникновением и развитием судов, пусть даже первоначально и не имевших централизованный характер системы, которую они образуют в процессе централизации государства и концентрации власти у одного верховного сюзерена. Инициатива исполнения решения суда переходит от заинтересованного взыскателя к органу, рассмотревшему спор по существу, то есть к князю или королю. Б.В.Виленский отмечал, что исполнение судебных решений в этот период осуществлялось теми же органами, которые рассматривали дело. За исполнением княжьей воли как результата разрешения спора в разных княжествах Древней Руси следили праведники, неделыцики, верники, десятские, сафьяны.

На территории древней Руси исполнением законов занимались отроки, мечники и детские Русской Правды, приставы и подвойские судных грамот и княжеского Судебника. К XVIII веку практически единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция[2]. Неудобства, связанные с подобной системой, привели к созданию особого круга лиц, занимающихся исполнением, - судебных приставов. Судебные приставы состояли при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений[3].

Первое упоминание об органе исполнения судебных решений в России содержится в договоре Великого Новгорода с Великим князем Ярославом Ярославовичем 1270 года[4]. В этом договоре впервые назывался участник исполнительного производства - пристав, который назначался на службу князем. Пристав был обязан не только исполнять судебные решения, но и по требованию взыскателя содействовать правосудию обеспечением явки в судебное заседание лиц, вызываемых судом[5]. В 1497 году князь Иван III и его Боярская Дума утвердили "Судебник". По Судебнику исполнение решение суда производилось приставами, неделыциками, праведниками. Однако самоосуществление права ещё сохранялось. Судебник устанавливал первую в России систему органов исполнения. В этом законе впервые выделялись участники исполнительного производства, что свидетельствует о наметившемся разделении судебного и исполнительного производства, создание специальных органов исполнения судебных решений. К этому времени относится начало третьего этапа развития исполнительного производства в России. В январе 1649 года царём Алексеем Михайловичем и Земским Собором было утверждено "Уложение" 1649 года[6]. По Уложению пристав признавался единым органом исполнения судебных решений в России. При исполнении судебных решений пристав действовал под руководством воевод. Уложением вводились меры принудительного исполнения, направленные на имущественную ответственность должника: продажа движимого и недвижимого имущества, вычет из жалованья стрельцов. Во времена Петра I органы исполнения судебных решений (приставы) непосредственно стали царскими чиновниками. Вместе с тем, исполнение судебных решений постепенно начало выделяться в самостоятельную стадию гражданского процесса[7]. По Уставу Благочиния 1782 года органом исполнения судебных решений в России была управа благочиния, то есть полиция. Исполнительное производства было выведено из судебной системы и лишено контроля судебных органов за правильным и своевременным исполнением их решений. С 1 января 1835 года вступил в силу "Свод законов Российской империи", по которому исполнительное производство было возложено на полицию: квартальных и становых приставов, во главе которых стояли управы благочиния.

Поворотом в исполнительном производстве явилась судебная реформа 1864 года, возродившая в органах юстиции должность судебного пристава. В частности, был принят Устав гражданского судопроизводства, при составлении которого использовался, в частности, Французский гражданский кодекс - классический образец рецепции римского права[8]. Однако участие полиции в исполнительном производстве ещё сохранялось. Правовая регламентация института приставов даётся в главе I раздела IX Учреждений судебных установлений, посвящённой "лицам, состоящим при судебных местах". До реформы 1964г. судебные приставы имелись лишь при коммерческих судах и иногда именовались судебной полицией. После утверждения Судебных уставов судебные приставы стали состоять при кассационных департаментах правительствующего сената, при судебных палатах и при окружных судах. В мировых и волостных судах такая должность не предусматривалась.

Судебные приставы, состоящие при окружных судах и судебных палатах, назначались председателями палат, а состоящие при кассационных департаментах - соответствующими прокурорами. Судебным приставам присваивались классные чины, которые определяли размер их жалования. Кроме того, закон предусматривал для них особое вознаграждение "соразмерно их трудам и местным обстоятельствам".

Обязанности судебных приставов были изложены не только в Учреждении судебных установлений, но также в уставах гражданского и уголовного судопроизводства. На этих должностных лиц, независимо от того, при каких судах они состояли, возлагалось "сообщение тяжущимся повесток и бумаг по делам, производившимся в сих местах и исполнение действий" по поручению председателя данного суда. На практике руководители судов поручали судебным приставам обеспечивать порядок в судах и судебных заседаниях, "доставление" участвующих в деле лиц, содействовать подготовке дела к слушанию и др. Однако главной обязанностью судебных приставов было исполнение судебных решений. Эта обязанность возлагалась только на тех судебных приставов, которые состояли при окружных судах. При исполнении судебных решений судебные приставы для осуществления своих обязанностей получали значительные денежные суммы.

С целью предотвращения их растраты и присвоения, при приёме на должность закон требовал от кандидатов внесения залога "на случай убытков, могущих произойти от неправильных их действий". Размер залога, который в различных округах был неодинаковым, определялся в соответствии с законом по представлению министра юстиции. Так, в петербургских и московских судебных округах сумма залога равнялась 600 рублям. Закон предусматривал возможность наложения дисциплинарного взыскания или привлечения к уголовной ответственности пристава в случае совершения им противоправного деяния или превышения власти. В соответствии со ст.329 Учреждений судебных установлений председатель суда, при котором состоял пристав, а в кассационном департаменте сената - обер-прокурор были вправе сделать судебному приставу замечание или выговор, или подвергнуть его аресту до 7 суток. На пристава могло быть, кроме того, наложено денежное взыскание ("начёт") в порядке дисциплинарного производства. В ряде случаев предусматривалась судебная ответственность. Если в результате волокиты, бюрократизма, и иных каких-либо злоупотреблений со стороны судебного пристава нарушались имущественные интересы частных лиц, возмещение убытков производилось по решению суда из представленного приставом залога. Если же ущерб превышал сумму залога, взыскание обращалось на имущество пристава.

Судебные приставы могли избирать и образовывать товарищества и Совет. К полномочиям Совета, в частности, относилось, наблюдение за действиями судебных приставов во время исполнения ими судебных обязанностей; рассмотрение жалоб частных лиц на действия судебных приставов при исполнении служебных обязанностей; денежное вознаграждение приставов, добросовестно исполняющих свои обязанности; наложение на судебных приставов дисциплинарных взысканий, а в случае совершения ими серьёзных правонарушений, рассмотрение вопроса о привлечении их к судебной ответственности.

Наказания, которые мог применить к приставу сам совет, прямо предусмотрены законом: предостережение, замечание, выговор (ст.341 Учреждений судебных установлений). В тех округах, где были избраны советы судебных приставов, общее собрание могло обратиться к судебной палате с просьбой о возвращении внесённых залогов и "разрешении образовать товарищество судебных приставов с круговой друг за другом порукой в возмещении убытков, причинённых кем-либо из них при исполнении служебных обязанностей". После Октябрьской революции в начале 20-х годов институт судебных приставов как самостоятельная, отдельная от суда структура был упразднён и вместо него образованы судебные исполнители, подчинявшиеся председателю суда и размещавшиеся в здании суда. Объясняя отказ от некоторых начал в судопроизводстве как чисто буржуазных и потому чуждых пролетарскому праву и пролетарскому правосудию П.И. Стучка, один из марксистских теоретиков в области права, отмечал, что "... углублённая и научная постановка указанных вопросов заставила создателей нового социалистического правосудия прийти к выводу, что данные правовые начала или принципы не представляют собой культурные завоевания, которые должны быть сохранены социалистическимправом"[9]. И это было вполне объяснимо - в первые годы развития социалистической правовой науки некоторые теоретики отрицали преемственность между историческими типами права, и особенно между буржуазным и социалистическим[10]. Институт судебных приставов в России был восстановлен в 1997г. после вступления в силу Федеральных законов " О судебных приставах" и " Об исполнительном производстве", которыми была создана единая вертикальноинтегрированная Служба судебных приставов.

Введение института предварительного исполнения в современное российское право могло бы стать существенным дополнением к действующей системе исполнительного производства. Существующие меры по обеспечению иска в должной мере не защищают интересов истца и во многом предоставляют ответчику возможность скрывать имеющееся у него имущество, а также затягивать исполнение решения. Возможность предварительного исполнения решения будет стимулировать ответчика к достижению соглашения с истцом и значительно ускорит реальное исполнение судебных решений.

Таким образом, можно сделать вывод об определенной преемственности с поправкой на временные рамки общих правил исполнительного производства.

1.2. Понятие и механизм исполнительного производства

Основным нормативным актом, раскрывающим сущность исполнительного производства, определяющим порядок исполнения исполнительных документов являются Федеральный закон № 229-ФЗ от 02.10.2007 г. «Об исполнительном производства». Для повышения эффективности исполнения решений актов компетентных органов, законодателем также разработан Федеральный закон № 118-ФЗ от 21.07.1997 г. «О судебных приставах». Так же к федеральным законодательным актам, определяющим особенности исполнительного производства в отдельных сферах правового регулирования являются - Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) и др.

Изучение данных нормативных актов и научной литературы позволяет раскрыть содержание понятия исполнительного производства и механизм его функционирования, а также рассмотреть общее и различное в процессе исполнения исполнительных документов по спорам имущественного и неимущественного характера.

Исполнительное производство представляет собой установленный законом порядок принудительной реализации актов юрисдикционных органов, имеющей своей целью обеспечение реальной защиты нарушенных или оспоренных субъективных материальных прав или охраняемых законом интересов[11], гарантируя тем самым государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[12].

В порядке исполнительного производства исполняются решения судов общей юрисдикции, акты арбитражных судов, а также акты иных несудебных органов и должностных лиц. Общим для этих актов является указание в них на необходимость исполнения обязанности в пользу конкретного субъекта. Следует отметить, что не все юрисдикционные акты подлежат исполнению. Решения, выносимые по искам о признании, не подлежат принудительному исполнению по правилам исполнительного производства. Они констатируют наличие или отсутствие правоотношения и реализуются в зависимости от волеизъявления заинтересованных лиц государственными и иными органами и должностными лицами. Не подлежит принудительному исполнению также большинство решений по делам особого производства и решения по ряду категорий дел, возникающих из публично-правовых отношений[13].

Основным и обязательным субъектом правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, является судебный пристав–исполнитель. Вся его деятельность направлена на достижение конечной цели исполнительного производства — быстрое и реальное исполнение судебных и несудебных актов. Для достижения указанной цели судебный пристав–исполнитель осуществляет принудительное исполнение в пределах полномочий, которыми наделило его государство, то есть принятие мер государством по осуществлению требования истца к ответчику, признанного судом правомерным, образует производство по исполнению решений или исполнительное, принудительное производство[14].

Судебные приставы обеспечивающие установленный порядок деятельности судов (ОУПДС) призваны оказывать необходимую поддержку своим коллегам, осуществляя привод лиц, уклоняющихся от явки к судебному приставу–исполнителю и, участвуя по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий, где обеспечивают безопасность судебных приставов–исполнителей и пресекают сопротивление оказываемое судебному приставу–исполнителю, в связи с исполнением им своих служебных обязанностей[15].

Требования судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации. Невыполнение требований судебного пристава и действия, препятствующие исполнению возложенных на него обязанностей, влекут ответственность в порядке, установленном законом. При этом ответственность предусмотрена нормами исполнительного, административного и уголовного законодательства[16].

Обязательность требований судебного пристава-исполнителя в части исполнения судебных актов обусловлена ст.6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 №1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» согласно которой вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.[17]

Требования должны быть законными, то есть вытекать из содержания исполнительного акта и соответствовать установленным в законе порядку и полномочиям судебного пристава-исполнителя.

Основными субъектами правоотношений, возникающих в исполнительном производстве, являются стороны: 1) взыскатель — гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ; 2) должник — гражданин или организация, обязанные по исполнительному документу совершить определенные действия (передать денежные средства и иное имущество, исполнить иные обязанности или запреты, предусмотренные исполнительным документом) или воздержаться от их совершения[18].

В предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов других органов исполняют непосредственно банки и иные кредитные организации, что дает основание считать их основными участниками исполнительного производства. Среди государственных органов, являющихся основными участниками правоотношений в исполнительном производстве, выделяются суд и судья, решающие наиболее важные вопросы в процессе исполнения, а также прокурор, другие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие в исполнительном производстве государственные или общественные интересы[19].

Помимо основных участников исполнительного производства, имеются лица, содействующие исполнению: работники милиции, переводчики, понятые, специалисты, хранители имущества, специализированные организации, занимающиеся реализацией имущества должника и др.

Исполнительное производство возбуждается предъявлением исполнительных документов ко взысканию. Никакие другие исполнительные документы, кроме указанных в законе не могут быть основанием для возбуждения исполнительного производства.

Исполнительными документами согласно п.1 ч.1 ст.12 Закона об исполнительном производстве являются:

1. Исполнительные листы выдаваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами на основании принимаемых ими судебных актов;

2. Судебные приказы;

3. Нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов или их нотариально удостоверенные копии;

4. Удостоверения выдаваемые комиссиями по трудовым спорам;

5. Акты органов осуществляющие контрольные функции, о взыскании денежных средств с приложением документов, содержащих отметки банков или иных кредитных организаций, в которых открыты расчетные или иные счета должника, о полном или частичном неисполнении требований указанных органов в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения этих требований;

6. Судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях;

7. Постановления судебного пристава-исполнителя;

8. Акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Согласно ч.2 ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае утраты подлинника исполнительного документа основанием для исполнения является его дубликат, выдаваемый в установленном порядке судом, другим органом или должностным лицом, принявшим этот акт.[20] Дубликат выдается тем же органом, который и вынес его. Дубликат имеет такую же юридическую силу как и утраченный документ.

Возбуждение исполнительного производства — первый этап процесса исполнения исполнительного документа. Если не истек срок предъявления исполнительного документа к исполнению и он соответствует требованиям закона, судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок выносит постановление о возбуждении исполнительного производства.

Исполнительное производство возбуждается судебным приставом-исполнителем на основании поступившего исполнительного документа. К исполнительному документу обязательно должно быть приложено заявление взыскателя либо его представителя. Исполнительный документ может быть направлен лично либо направлен по почте либо доставлен через курьера[21].

Часть 3 ст. 319 АПК предусматривает, что исполнительный лист может быть направлен самостоятельно арбитражным судом на исполнение по ходатайству взыскателя. Исключение составляют исполнительные листы выданные на взыскание денежных средств в доход бюджета[22].

Закон об исполнительном производстве 1997 года не содержал норм определяющих срок передачи исполнительных документов судебному приставу-исполнителю с момента поступления их в канцелярию подразделения службы судебных приставов. Указанный срок был установлен п. 2.3. инструкции по документационному обеспечению (делопроизводству) исполнительных производств в структурных подразделениях территориальных органов ФССП России, утвержденной приказом Минюста России от 31.01.2006 №13[23].

В соответствии с п.7 ст. 30 ФЗ «Об исполнительном производстве» заявление взыскателя и исполнительный документ передаются судебному приставу в трехдневный срок со дня их поступления в службу судебных приставов.

В трехдневный срок судебный пристав-исполнитель со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление о возбуждении исполнительного производства либо об отказе в возбуждении исполнительного производства.

Если исполнительный документ подлежит немедленному исполнению, то он после поступления в подразделение немедленно передается судебному приставу-исполнителю, чьи полномочия распространяются на территорию где оно должно быть совершено. Решение в таких случаях о возбуждении исполнительного производства либо о его отказе судебный пристав должен принять в течении одних суток с момента поступления исполнительного документа[24].

В постановлении о возбуждении должнику устанавливается срок до пяти дней для добровольного исполнения (если судом не определено немедленное исполнение), разъясняется, что неисполнение требований исполнительного документа без уважительных причин влечет взыскание с должника исполнительского сбора, расходов по совершению исполнительных действий, применение мер принудительного исполнения. Кроме того закон устанавливает, что указанный срок исчисляется со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства. За нарушение требований судебного пристава–исполнителя для субъектов исполнительного производства могут наступить негативные последствия в виде применения штрафных санкций и иных мер ответственности (принудительный привод, привлечение к уголовной ответственности)[25].

При наличии обстоятельств, препятствующих совершению исполнительных действий, возможна отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта, изменение способа и порядка его исполнения, отложение исполнительных действий (на срок не более 10 дней) или приостановление исполнительного производства (на неопределенный период до разрешения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления производства по делу)[26]. В случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, с заявлением о разъяснении исполнительного документа или порядка его исполнения.

Согласно п.3ст.47 ФЗ «Об исполнительном производстве» окончание исполнительного производства оформляется путем вынесения постановления об окончании исполнительного производства, которое может быть обжаловано в 10-дневный срок.

Окончание исполнительного производства представляет собой завершение возбужденного ранее исполнительного производства в структурном подразделении территориального органа службы судебных приставов.

Исполнительное производство оканчивается судебным прис­тавом-исполнителем в случаях:

- фактического исполнения требований, содержащихся в ис­полнительном документе. В данном случае, принимая решение об окончании исполнительного производства, судебный пристав- исполнитель должен установить, что требование, содержащееся в исполнительном документе, выполнено в полном объеме;

- фактического исполнения за счет одного или нескольких должников требования о солидарном взыскании, содержащегося в исполнительном документе. Сводное исполнительное производ­ство о солидарном взыскании подлежит окончанию в случае пол­ного погашения долга по исполнительному документу. При этом не имеет значения, какая сумма взыскана с каждого из должников, поскольку исполнение солидарной обязанности полностью одним из должников освобождает остальных должников от исполнения кредитору. При этом должник, оплативший долг целиком или его большую часть, вправе требовать возмещения ущерба с других должников в регрессном порядке;

-возвращения взыскателю исполнительного документа по основаниям, установленным ст. 46 Закона об исполнительном производстве. Указанная статья допускает окончание исполни­тельного производства и возврат исполнительного документа взыскателю в случае, когда взыскание по исполнительному доку­менту не производилось или произведено частично;

-возвращения исполнительного документа по требованию суда, другого органа или должностного лица, выдавших исполни­тельный документ. Решение об окончании исполнительного про­изводства принимается судебным приставом-исполнителем на основания письменного требования указанных лиц. Например, ч. 4 ст. 428 ГПК предусматривает, что исполнительный лист, вы­данный до вступления в законную силу судебного постановления за исключением случаев немедленного исполнения, является ни­чтожным и подлежит отзыву судом, вынесшим судебное поста­новление;[27]

-направления исполнительного документа из одного подраз­деления судебных приставов в другое. Исполнительное производ­ство может быть передано из одного структурного подразделения территориального органа службы судебных приставов в другое. Но в настоящее время законом №389-ФЗ от 03.12.2011 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в соответствии с которыми исполнительное производство подлежащее передаче в другое подразделение судебных приставов не оканчивается, как это было предусмотрено ранее, а передается без окончания на исполнение в соответствующее подразделение судебных приставов, вместе с вынесенным судебным приставом-исполнителем постановлением о передаче исполнительного производства, подлинником исполнительного документа и материалами исполнительного производства. При этом при вынесении постановления о передаче исполнительного производства не отменяются розыск должника его имущества, розыск ребенка, а так же ограничения, установленные для должника[28].

- ликвидации должника-организации и направления исполни­тельного документа в ликвидационную комиссию (ликвидатору), за исключением исполнительных документов, указанных в ч. 4 ст. 96 Закона об исполнительном производстве. В данном случае не подлежат передаче в ликвидационную комиссию (ликвидато­ру) исполнительные документы о признании права собственно­сти, компенсации морального вреда, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, о применении последствий не­действительности сделок, а также о взыскании задолженности по текущим платежам;

- признания должника-организации банкротом и направле­ния исполнительного документа конкурсному управляющему, за исключением исполнительных документов, указанных в ч. 4 ст. 96 Закона об исполнительном производстве;

- направления копии исполнительного документа в органи­зацию для удержания периодических платежей, установленных исполнительным документом. В данном случае предусматривается, что при необходимости исполнения тре­бований исполнительного документа по месту работы должника в организацию или лицу, производящему удержания из заработ­ной платы исполнения, направляется соответствующее постанов­ление судебного пристава-исполнителя и копия исполнительного документа;

- истечения срока давности исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об администра­тивном правонарушении (с учетом положений, предусмотренных ч. 9 ст. 36 Закона об исполнительном производстве) независимо от фактического исполнения этого акта.

В постановлении об окончании исполнительного производства отменяются все ранее установленные ограничения и меры при­нудительного исполнения.

Копии постановления не позднее дня, следующего за днем его вынесения, направляются сторонам исполнительного производства, в суд, другой орган или должностному лицу, выдавшим исполнительный документ (в обязательном порядке);

Одновременно с вынесением постановления об окончании основ­ного исполнительного производства судебный пристав-исполни­тель возбуждает исполнительное производство по не исполненным полностью или частично постановлениям о взыскании с должника расходов по совершению исполнительных действий, исполнитель­ского сбора и штрафов, наложенных судебным приставом-испол­нителем в процессе исполнения исполнительного документа.[29]