Відмежування корупційних злочинів від корупційних адміністративних правопорушень

Загальні положення адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень та її відмежування від інших видів юридичної відповідальності

Корупція в усьому цивілізованому світі розглядається як деструктивне соціальне явище. Вона несе серйозну загрозу основним принципам та цінностям демократії, підриває віру громадян до публічної влади, порушує принцип верховенства права, унеможливлює реальне забезпечення прав і законних інтересів людини, чинить перешкоди соціально-економічному розвитку держави та бізнесу.

Корупція проявляється в різних формах. Залежно від тяжкості спричинених корупційним правопорушенням наслідків і виду юридичної відповідальності слід виділяти корупційні злочини, адміністративні корупційні правопорушення, корупційні дисциплінарні проступки та цивільно-правові корупційні делікти. Даний розподіл заснований на положеннях базового антикорупційного Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі – Закон), згідно ст. 21 якого, за вчинення корупційних правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 4 цього Закону, притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності в установленому законом порядку.

Існування різних видів відповідальності за вчинення корупційних правопорушень має як позитивні, так і негативні аспекти. З одного боку це дозволяє диференціювати заходи правового впливу на корупціонерів залежно від тяжкості вчиненого діяння. Проте, з іншого боку, можливість кваліфікації корупційного діяння як адміністративне правопорушення або як злочин, створює реальну загрозу зловживань з боку суб’єктів, яким надано відповідні повноваження. Крім того, конкуренція адміністративно-правових і кримінально-правових норм, відсутність чітких критеріїв для відмежування корупційних адміністративних проступків від злочинів на практиці призводить до суттєвих суперечностей та проблем у правозастосуванні.^[6] Вказане також не узгоджується з міжнародними стандартами протидії корупції, згідно яких держави зобов’язані вживати заходів для встановлення у своєму національному законодавстві кримінальної відповідальності за корупційні діяння. Це правило закріплене, зокрема, у Главі ІІ Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією^[7] від 27.01. 1999 р., Главі ІІ додаткового протоколу до неї^[8] від 15.05. 2003 р., Главі ІІІ Конвенції ООН проти корупції^[9] від 31.10. 2003 р., що ратифіковані Верховною Радою України 18.10. 2006 р. та є обов’язковими для України. Занепокоєння з приводу наявності двох паралельних систем відповідальності за корупційні правопорушення (адміністративної та кримінальної), що створює можливості для маніпуляцій та ухилення від відповідальності, неодноразово висловлювали експерти ГРЕКО (Група держав проти корупції) у своїх звітах щодо України^[10].

При цьому слід мати на увазі, що відповідно до ч. 2 ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності. Дане положення зобов’язує працівників спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції в кожному випадку складання протоколу про адміністративне корупційне правопорушення встановити відсутність у діянні ознак кримінального правопорушення. Обов’язок встановити відсутність у діянні ознак злочину покладено і на суддю, який розглядає справу про адміністративне корупційне правопорушення. Так, якщо при розгляді справи орган (посадова особа) прийде до висновку, що в порушенні є ознаки кримінального правопорушення, він передає матеріали прокурору або органу досудового розслідування (ст. 253 КУпАП). За даними звіту про стан протидії корупції^[11] в 2011 році закрито 5 адміністративних справ про корупційні правопорушення у зв’язку із передачею матеріалів прокурору.

Історія адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення бере свій початок від прийняття 5 жовтня 1995 р. Закону України «Про боротьбу з корупцією»^[12]. Особливістю цього законодавчого акту було те, що в ньому передбачалися не лише антикорупційні обмеження та заборони для осіб, уповноважених на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, але й адміністративні стягнення за порушення цих норм. У ст. 12 було визначено підстави і порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Це, однак, не спричинило відповідних змін до КУпАП, що іноді призводило до деяких проблем у реалізації норм зазначеного Закону. Так, Законом встановлювався шестимісячний термін для накладення адміністративного стягнення за вчинення корупційного правопорушення, в той час як у ст. 38 КУпАП передбачено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення. Також Законом було визначено особливе місце розгляду справи про корупційне правопорушення (місцезнаходження органу, який склав протокол), а у ст. 276 КУпАП передбачено розгляд справ про адміністративне правопорушення за місцем його вчинення.

Під час розробки нового антикорупційного законодавства було враховано попередній досвід правового регулювання, пропозиції Верховного Суду України^[13], що зумовило прийняття окремого Закону від 7 квітня 2011 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»^[14]. В зв’язку з цим КУпАП було доповнено Главою 13-А під назвою «Адміністративні корупційні правопорушення», а також внесено деякі зміни до порядку провадження у справах зазначеної категорії.

Під адміністративною відповідальністю Літошенко О.С. прононує розуміти врегульовані нормами права відносини між державою в особі органів адміністративної юрисдикції і відповідних посадових осіб та особою, яка скоїла адміністративне правопорушення, що знаходять свій вираз у застосуванні до правопорушника адміністративних стягнень, які тягнуть за собою несприятливі наслідки особистого, майнового та іншого характеру і владний осуд винного суб’єкта з метою попередження та припинення адміністративних правопорушень.^[15] Коломоєць Т.О. визначає адміністративну відповідальність як специфічну форму негативного реагування з боку держави в особі уповноважених органів на відповідну категорію протиправних діянь (передусім протиправних проступків), а особи, які скоїли зазначені правопорушення, повинні відповісти перед уповноваженим державним органом за свої неправомірні дії і понести адміністративне стягнення в установлених законом формах і порядку^[16].

Адміністративна відповідальність характеризується певними ознаками. Виділяють ознаки, властиві юридичній відповідальності в цілому (основні) і ознаки, що відмежовують адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності (похідні).^[17]

Основні ознаки адміністративної відповідальності полягають у тому, що вона:

1) є засобом охорони встановленого державою правопорядку;

2) нормативно визначена і полягає в застосуванні (реалізації) санкцій правових норм;

3) є наслідком винного антисуспільного діяння;

4) супроводжується державним і громадським осудом правопорушника і вчиненого ним діяння;

5) пов’язана з примусом, негативними для правопорушника наслідками (морального або матеріального характеру), яких він має зазнати;

6) реалізується у відповідних процесуальних формах.

Похідні ознаки адміністративної відповідальності визначаються її юридичною природою. До них, зокрема, відносять наступні:

· притягнення до адміністративної відповідальності можливе тільки в результаті вчинення адміністративного проступку;

· адміністративна відповідальність полягає в застосуванні до винних адміністративних стягнень. У ст. 23 КУпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності;

· мета адміністративної відповідальності полягає у вихованні особи в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами;

· право притягнення до адміністративної відповідальності надано багатьом суб’єктам, серед яких – органи державної влади, місцевого самоврядування, суди (ст. 213 КУпАП);

· акт про притягнення до адміністративної відповідальності може прийматися індивідуально (судді і посадові особи відповідних органів) або колегіально (адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад);

· законодавством встановлений особливий порядок притягнення до адміністративної відповідальності (складання протоколу, збір і оцінка доказів, винесення постанови і т. ін.).

Адміністративна відповідальність за вчинення корупційного правопорушення може наступати лише за наявності відповідних підстав та умов. Підставою адміністративної відповідальності є вчинення корупційного правопорушення. Розрізняють два види умов: матеріальну (законодавче закріплення адміністративної відповідальності за корупційне діяння) та процесуальну (визначений законом порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення та виконання постанов про накладення адміністративних стягнень). Відсутність хоча б однієї з указаних обставин унеможливлює притягнення особи до адміністративної відповідальності.

У ст. 9 КУпАП визначено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Поняття адміністративного корупційного правопорушення є дещо вужчим порівняно із наведеним і характеризується певними особливостями. По-перше, це спеціальний суб’єкт, перелік яких визначений у ч. 1 ст. 4 Закону. По-друге, адміністративне корупційне правопорушення може бути вчинене лише умисно, тобто особа, яка його вчинила, повинна усвідомлювати протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачати її шкідливі наслідки і бажати їх або свідомо допускати настання цих наслідків. І, по-третє, діяння повинно містити ознаки корупції. Керуючись визначенням корупції, наведеним у ст. 1 Закону, можна виділити наступні ознаки корупції: 1) використання особою, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди; 2) використання особою, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб; 3) обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній в ч. 1 ст. 4 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

З урахуванням викладеного, під адміністративним корупційним правопорушенням слід розуміти умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 4 Закону, за яке встановлено адміністративну відповідальність.

Наявність неоднозначних підходів до розуміння змісту адміністративної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення вимагає вирішення питання про відмежування її від інших видів юридичної відповідальності. Йосифович Д.І. пропонує здійснювати розмежування видів юридичної відповідальності за вчинення корупційних діянь за такими критеріями: 1) підставами застосування; 2) органами (посадовими особами), що уповноважені її застосовувати; 3) колом суб’єктів, що притягаються до відповідальності; 4) правовими наслідками; 5) адміністративно-процесуальною процедурою здійснення; 6) видами та розмірами санкцій.^[18]

Різниця між адміністративною та дисциплінарною відповідальністю обумовлюється, насамперед, різними об’єктами протиправних посягань. Так, об’єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, що виникають і розвиваються як у сфері зовнішнього державного управління, що не пов’язане з виробничою, службовою, навчальною та іншою діяльністю винного, так і у сфері внутрішнього управління. Об’єкт дисциплінарного проступку, як правило, обмежується межами внутрішньо-управлінських, трудових відносин.^[19] Крім того, особа, яка притягується до адміністративної відповідальності не знаходиться у службовому підпорядкуванні в особи, яка наділена правом накладати адміністративні стягнення. В той же час, згідно зі ст. 147-1 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпПУ) дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника, а на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також вищестоящими органами. Відмінними є характер адміністративних і дисциплінарних стягнень та правові наслідки їх застосування. Так, якщо КЗпПУ передбачено лише два види дисциплінарних стягнень (догана і звільнення), то КУпАП виділяє 8 видів адміністративних стягнень, що мають майновий (штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, конфіскація, виправні роботи), особистий (попередження, громадські роботи, адміністративний арешт) та змішаний характер (позбавлення права керування транспортними засобами, права полювання). За загальним правилом, що визначене ч. 3 ст. 151 КЗпПУ, протягом строку дії дисциплінарного стягнення заходи заохочення до працівника не застосовуються. Притягнення особи до адміністративної відповідальності не несе таких наслідків.

Адміністративна і цивільно-правова відповідальність істотно відрізняються одна від одної своєю метою. Засобами цивільно-правової відповідальності може бути досягнуто поновлення прав та законних інтересів громадян, юридичних осіб, відшкодування шкоди, завданої внаслідок правопорушення. Метою адміністративної відповідальності є виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Це, однак, не виключає можливості покладення на правопорушника обов’язку відшкодувати заподіяну шкоду в ході адміністративного провадження. Так, згідно ст. 40 КУпАП, якщо у результаті вчинення адміністративного правопорушення заподіяно майнову шкоду громадянинові, підприємству, установі або організації, то під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення суддя районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди незалежно від її розміру.

Об’єктом цивільно-правового делікту, на відміну від адміністративного проступку, є особисті немайнові та майнові відносини. Крім того, правом розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення наділене широке коло суб’єктів (ст. 213 КУпАП), в той час як вирішити питання про цивільно-правову відповідальність особи може виключно суд.

Загальновизнаним критерієм відмежування адміністративної відповідальності від кримінальної є ступінь суспільної небезпеки вчиненого правопорушення. Адміністративні проступки відрізняються від злочинів меншим ступенем суспільної небезпеки, відсутністю істотної шкоди чи загрози її заподіяння фізичним чи юридичним особам, суспільству або державі, що спричиняється злочинами. В зв’язку з цим, покарання за вчинення злочинів є більш суворими порівняно з адміністративними стягненнями за проступки. Засудження особи обвинувальним вироком суду має своїм наслідком судимість (ст. 88 Кримінального кодексу України (далі – КК). Така ознака не притаманна інституту адміністративної відповідальності.