Независимой антикоррупционной экспертизы
Проблема коррупции и борьбы с ней всегда была одной из острейших и болезненных проблем для России. В последние годы коррупция в нашей стране вышла на такой уровень, что признана одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности <1>.
--------------------------------
<1> Пункты 37, 38 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции <2>, которая закрепила стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5 Конвенции).
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // Российская газета. 2006. 21 марта.
Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается:
а) "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подп. "а" настоящего пункта, от имени и в интересах юридического лица" <3>.
--------------------------------
<3> Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 дек.
Следует отметить, что данное в Законе определение лишь называет некоторые коррупционные правонарушения, но при этом не раскрывает их содержания и не указывает вид ответственности, который может наступить за их совершение. Между тем эксперт перед началом производства антикоррупционной экспертизы должен изучить соответствующие понятия, дабы в своем заключении достоверно, объективно и полно отразить наличие в нормативном правовом акте факторов, способствующих проявлению коррупции.
Понятие коррупционного правонарушения в общем виде дано в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568. Согласно Плану коррупционное правонарушение - отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность. Под иной ответственностью в данном случае понимается гражданско-правовая.
Исходя из данного понятия, можно выделить 4 вида коррупционных правонарушений:
1) дисциплинарные коррупционные проступки - обычно проявляются в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за совершение которого предусмотрено дисциплинарное взыскание. При этом основанием дисциплинарной ответственности служащих органов государственной власти является совершение дисциплинарного коррупционного проступка. Его понятие дано в ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В соответствии с этой статьей дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. К ним можно отнести:
а) неисполнение обязанности по представлению сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения об обязательствах имущественного характера;
б) неисполнение обязанности по сообщению представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;
в) непринятие мер по предотвращению такого конфликта;
г) исполнение гражданским служащим неправомерного поручения руководителя при отсутствии состава преступления или административного правонарушения;
д) получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) и т.п.
За совершение дисциплинарного проступка возможно наложение следующих дисциплинарных взысканий:
а) замечание;
б) выговор;
в) предупреждение о неполном должностном соответствии;
г) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
д) увольнение с гражданской службы.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания в общем виде установлен ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Его особенности заключаются в следующем:
а) до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен потребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме;
б) в случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт;
в) отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания;
г) перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего;
д) гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы;
е) по результатам проверки составляется письменное заключение, в котором указываются:
- факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
- предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания;
ж) дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения;
з) если в течение 1 года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания;
2) гражданско-правовые коррупционные деяния, т.е. деяния, ответственность за которые предусмотрена ГК РФ. Основанием наступления гражданско-правовой ответственности за коррупционное правонарушение согласно ст. 1064 ГК РФ является причинение:
а) вреда личности или имуществу гражданина;
б) вреда имуществу юридического лица.
К числу коррупционных правонарушений, за которые возможно наступление гражданско-правовой ответственности, относятся:
а) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
б) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц государственных органов;
в) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа.
Общие правила возмещения причиненного вреда установлены в ст. 1069 ГК РФ: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению.
При этом лицо, ответственное за причинение вреда, исходя из обстоятельств дела, может возместить:
1) вред в натуре (возмещается за счет казны РФ или субъекта РФ - ст. 1069 ГК РФ); или
2) причиненные убытки. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ. Под убытками понимаются:
- расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права;
- утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб);
- неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ (ст. 16 ГК РФ).
От имени казны в данном случае выступают соответствующие финансовые органы;
3) административные коррупционные проступки - ответственность за их совершение предусмотрена административным законодательством РФ и субъектов РФ. К числу административных коррупционных правонарушений можно отнести следующие составы:
а) отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39 КоАП РФ);
б) использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45 КоАП РФ);
в) предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ);
г) нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме (ст. 7.31.1 КоАП РФ);
д) нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ);
е) осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1 КоАП РФ);
ж) ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ);
з) нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ);
и) нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ);
к) нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ);
л) нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ);
м) нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 15.27 КоАП РФ);
н) непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса (ст. 19.8.1 КоАП РФ);
о) нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9 КоАП РФ);
п) незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ) и т.п.
Специальный вид наказания, который может применяться за совершение коррупционного правонарушения, предусмотрен ст. 3.11 КоАП РФ "Дисквалификация", которая заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, муниципальной службы, в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также по управлению юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ;
4) преступления коррупционного характера - предусмотренные уголовным законодательством общественно опасные деяния, которые непосредственно посягают на авторитет и законные интересы службы и выражаются в противоправном получении государственным, муниципальным либо служащим коммерческой или иной организации каких-либо преимуществ (денег, имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении им таких преимуществ.
Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки коррупционного преступления. Необходимо отметить, что в УК РФ понятие коррупции отсутствует. В нем лишь устанавливается ответственность за отдельные составы преступления, входящие в число коррупционных, субъектом которых, как правило, являются должностные лица. Физические лица, не являющиеся должностными, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, несмотря на то, что они в силу занимаемой должности могут совершать деяния, входящие в понятие коррупции.
Понятие должного лица дано в примечании к ст. 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в ВС РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
В число основных коррупционных преступлений входят следующие составы:
а) злоупотребление служебным положением. В зависимости от объекта преступления это деяние может влечь ответственность по ст. 201 УК РФ, если оно было совершено вопреки интересам службы в коммерческих или иных организациях, или по ст. 285 УК РФ, если было совершено в нарушение интересов государственной власти, интересов государственной службы или службы в органах местного самоуправления. Злоупотребление предполагает использование своих полномочий вопреки интересам службы, т.е. совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, а также коммерческим или иным организациям, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями <4>;
--------------------------------
<4> См.: п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 12.
б) дача взятки (ст. 291 УК РФ) и получение взятки (ст. 290 УК РФ). Статья 290 УК РФ устанавливает ответственность за получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Дача взятки за названные действия должностного лица квалифицируется по ст. 291 УК РФ. При этом предусматривается возможность освобождения от уголовной ответственности за дачу взятки лица, давшего взятку, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, или если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки. Вымогательство означает требование должностного лица дать взятку под угрозой совершения действий, которые могут причинить ущерб законным интересам гражданина либо поставить последнего в такие условия, при которых он вынужден дать взятку с целью предотвращения вредных последствий для его правоохраняемых интересов. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", решая вопрос об освобождении от уголовной ответственности лица, сообщившего органу, имеющему право возбудить уголовное дело о даче взятки должностному лицу, следует иметь в виду, что сообщение (письменное или устное) должно признаваться добровольным независимо от мотивов, которыми руководствовался заявитель. Не может признаваться добровольным сообщение, сделанное в связи с тем, что о даче взятки стало известно органам власти;
в) превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Этот состав заключается в совершении должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Превышение предполагает совершение лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, и может выражаться в совершении лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые:
- относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу);
- могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте;
- совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом по согласованию с другим должностным лицом или органом;
- никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать <5>.
--------------------------------
<5> Подробнее см.: п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 12.
При отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить);
г) коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ). Коммерческим подкупом признается незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением;
д) иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. К ним следует относить:
- воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, соединенное с подкупом (п. "а" ч. 2 ст. 141 УК РФ);
- незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, совершенное путем подкупа (ст. 183 УК РФ);
- подкуп участников или организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ);
- провокацию взятки (ст. 304 УК РФ);
- подкуп свидетеля, потерпевшего в целях дачи ими ложных показаний либо эксперта в целях дачи им ложного заключения или ложных показаний, а равно переводчика с целью осуществления им неправильного перевода (ст. 309 УК РФ);
- невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 145.1 УК РФ);
- регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);
- легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст. 174 УК РФ);
- легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК РФ);
- контрабанду, совершенную должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. "б" ч. 3 ст. 188 УК РФ);
- незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ) и т.д.
Особенностью ответственности за коррупционные преступления является применение в отношении этой категории лиц двух специальных видов наказания:
1) лишение права занимать определенные должности (ст. 47 УК РФ). Этот вид заключается в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления;
2) лишение классного чина (ст. 48 УК РФ). Оно может быть назначено при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного.
Несмотря на то что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации <6>. Широкий масштаб коррупции в Российском государстве потребовал адекватных мер ее преодоления.
--------------------------------
<6> Национальный план противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 авг.
Противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
1) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции). Меры предупреждения коррупции подразделяются на:
а) общесоциальные:
- соответствующая корректировка хода экономических реформ, усиление социальной направленности реформ;
- переход к реальным и реализуемым бюджетам;
- совершенствование налогового законодательства;
- обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней, повышение нравственного, материального и культурного уровня населения;
- привлечение институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, для воспитания правового и гражданского сознания, получения навыков антикоррупционного поведения (здесь особая роль отводится средствам массовой информации, которые должны пропагандировать антикоррупционную политику);
б) специальные - действия, непосредственно нацеленные на борьбу с коррупцией. К ним, в частности, относятся в соответствии с Федеральным законом РФ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции":
- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
- установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
- внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции.
Данное направление противодействия коррупции реализуется всеми без исключения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, представителями общественности и отдельными гражданами. Оно проявляется:
- в создании специализированных комитетов, комиссий и отделов при Правительстве РФ и правительствах субъектов РФ;
- в создании общественных организаций по противодействию коррупции. Примером такой организации может служить Межрегиональная общественная организация развития антикоррупционных программ "Общественный антикоррупционный комитет", целью которой является участие в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров, что особенно важно в связи с проводимой в настоящее время административной реформой <7>;
--------------------------------
<7> Подробнее см.: сайт Общественного антикоррупционного комитета: http:// www.stopcorruption.ru/ proects.htm.
- в создании видеороликов о противодействии коррупции, которые транслируются на федеральных и региональных телеканалах, в сети Интернет;
- в организации правового воспитания населения посредством разъяснения им поведения в случае, если они стали жертвами коррупционных правонарушений;
- во введении в юридических вузах дисциплины, связанной с противодействием коррупции и т.д.
Особая роль в профилактике коррупции принадлежит антикоррупционной экспертизе, проводимой как государственными органами, так и независимыми экспертами, т.к. именно она направлена на обнаружение коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов и уже действующих законах.
Так, например, в августе 2010 г. была обобщена деятельность территориальных органов Минюста России по субъектам, находящимся в пределах Приволжского федерального округа, по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении в них изменений за 7 месяцев текущего года. За этот период было проведено 7610 антикоррупционных экспертиз региональных нормативных правовых актов (Нижегородская область - 743, Пензенская область - 943, Самарская область - 877, Республика Татарстан - 582, Саратовская область - 566, Пермский край - 560, Ульяновская область - 547, Удмуртская Республика - 524, Кировская область - 467, Оренбургская область - 461, Чувашская Республика - 452, Республика Марий Эл - 329, Республика Мордовия - 308, Республика Башкортостан - 251). При этом в 292 нормативных правовых актах субъектов РФ выявлены положения, способствующие проявлению коррупции <8>;
--------------------------------
<8> Подробнее см.: Информация о результатах деятельности территориальных органов Минюста России по субъектам, находящимся в пределах Приволжского федерального округа, по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении в них изменений за 7 месяцев 2010 г. // http:// www.minjust-nn.ru/ ?id= 7350.
2) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией). Обязанность по реализации этого направления возложена на прокуратуру РФ. Так, в Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах РФ. К их компетенции отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности РФ, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц <9>. Основные направления деятельности этих подразделений можно разбить на следующие группы:
--------------------------------
<9> См.: http:// genproc.gov.ru/ ipriem/ corrupt/ works/.
а) выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок;
б) надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности;
в) осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции;
г) поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам;
д) участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран;
е) мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.
Например, только в первом полугодии 2010 г. в интернет-приемную Генеральной прокуратуры РФ в раздел "Борьба с коррупцией" поступило 3907 обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в сфере противодействия коррупции. Наиболее часто граждане жалуются на использование должностными лицами своего служебного положения, на факты предполагаемой коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, контролирующих и правоохранительных органах. По-прежнему значительная часть заявлений затрагивает вопросы законности и обоснованности действий и решений органов дознания и предварительного следствия при производстве доследственных проверок и расследовании уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности <10>;
--------------------------------
<10> См.: О результатах работы по рассмотрению обращений граждан, поступивших на официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ в раздел "Борьба с коррупцией" в I полугодии 2010 г. // http:// genproc.gov.ru/ news/ news-12670/.
3) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <11>. Это направление реализуется в случае, если коррупционное правонарушение все же было совершено. В качестве одного из средств минимизации последствий можно назвать институт конфискации, которая согласно ч. 1 ст. 104.1 УК РФ представляет собой принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора следующего имущества:
--------------------------------
<11> Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 дек.
а) денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения коррупционных преступлений и любых доходов от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;
б) денег, ценностей и иного имущества, в которые имущество, полученное в результате совершения хотя бы одного из коррупционных преступлений, и доходы от этого имущества были частично или полностью превращены или преобразованы;
в) денег, ценностей и иного имущества, используемых или предназначенных для финансирования терроризма, организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации);
г) орудий, оборудования или иных средств совершения преступления, принадлежащих обвиняемому.
Подводя итог вышесказанному, можно выделить общие условия наступления ответственности за коррупционные правонарушения:
1) уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность наступает в отношении граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших коррупционные правонарушения;
2) физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством РФ права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы;
3) в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры административной или гражданско-правовой ответственности в соответствии с законодательством РФ;
4) применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.
Среди основных принципов противодействия коррупции законодатель указывает сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами <12>. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Реализация данного конституционного права требует, с одной стороны, наличия определенного уровня правовой культуры граждан, активной общественной позиции, желания участвовать в решении задач, важных для общества в целом, а с другой стороны, создания гарантий со стороны государства, формирования нормативной правовой базы, в которой закрепляется механизм реализации данного права граждан.
--------------------------------
<12> Статья 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 дек.
В целях повышения эффективности взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, усиления общественного контроля за органами власти, реализации принципа публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления был создан институт независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность. При этом следует отметить, что за рубежом нет опыта использования подобного института, так как в нем нет особой необходимости ввиду значительно меньшего уровня коррупции, чем в Российском государстве, а также большей открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти.
Нормативной правовой базой для осуществления независимой экспертизы физическими лицами, аккредитованными в качестве экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, являются:
1) международные правовые акты:
- Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. <13>;
--------------------------------
<13> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию <14>, принятая 4 ноября 1998 г.
--------------------------------
<14> См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (серия европейских договоров N 173) // Жданов Ю.Н., Лаговская Е.Н. Европейское уголовное право. Перспективы развития. М., 2001.
Следует отметить, что Конвенции не дают понятия коррупции, оставляя решение этого вопроса на усмотрение внутреннего законодательства. Они лишь содержат примерный перечень коррупционных преступлений. В их число входят подкуп (активный и пассивный) в государственном и частном секторах, использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, незаконное обогащение, злоупотребление служебным положением, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом и т.п. При этом под активным подкупом Конвенция понимает "обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества соответствующему лицу для самого этого лица или любого иного лица, с тем, чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно" (ст. 3). Под пассивным подкупом понимается "прямое или косвенное испрашивание или получение соответствующим лицом какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества с тем, чтобы это лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно" (ст. 4). Криминализации подлежат не только действия по передаче и принятию неправомерных преимуществ, но и "обещание, предложение, испрашивание и принятие предложения";
2) Федеральные законы:
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <15>. Данный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В ст. 3 данного Закона закреплено, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на ряде принципов, в числе которых принцип сотрудничества с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Статья 6 Закона указывает в перечне основных мер по профилактике коррупции и такую меру, как проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Законодатель определяет, что одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества (п. 2 ст. 7 Закона);
--------------------------------
<15> Российская газета. 2008. 30 дек.
- Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <16>, закрепляющий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Статья 5 вышеуказанного Закона гласит, что "институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств проводить независимую экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов";
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
3) Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ:
- Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 <17>. В подп. "р" п. 8 данного акта указано, что одним из основных направлений, по которым реализуется Национальная стратегия противодействия коррупции, является совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
--------------------------------
<17> Российская газета. 2010. 15 апр.
- Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <18>. В настоящее время данные акты признаны утратившими силу, но они имеют значение для определения некоторых особенностей аккредитации независимых экспертов и производства независимой антикоррупционной экспертизы в федеральных министерствах и ведомствах, т.к. на них имеются ссылки в действующих нормативных правовых актах, касающиеся названных вопросов;
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. ст. 1240, 1241.
- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила) и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика) <19>. В указанных Правилах определен порядок, в том числе проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В п. 4 данного Постановления закреплено, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96;
--------------------------------
<19> Российская газета. 2010. 5 марта.
- Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 15 мая 2010 г. N 336) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". В Правилах закреплена необходимость приложения к нормативному правовому акту, представленному на государственную регистрацию в Минюст России, справки, в которой содержатся в числе прочих сведений и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (п. 12 Правил);
4) Приказы Минюста России:
- Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 92 <20>. В данном Приказе установлены основные требования для получения аккредитации, порядок получения и аннулирования аккредитации;
--------------------------------
<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17.
- Приказ Минюста России от 18 мая 2009 г. N 136 "Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <21>, приложением к которому явился образец заключения по результатам проведения вышеуказанной экспертизы. На основании этого образца подготавливаются заключения независимых экспертов до того момента, пока Минюстом России не будет утвержден образец заключения именно для проведения независимой экспертизы;
--------------------------------
<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 30.
5) нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти принял свои правила проведения антикоррупционной экспертизы. Эти правила зачастую повторяют те, которые имеются в Постановлении Правительства РФ N 96.
Примерами нормативных правовых актов министерств и ведомств могут служить:
- Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 25 ноября 2009 г. N 209 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации" (вместе с Положением о комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, Положением о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации);
- Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) ФСФР России, утвержденный Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 1 декабря 2009 г. N 09-50/пз-н;
- Приказ Федеральной службы безопасности РФ от 24 ноября 2009 г. N 606 "Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности";
- Приказ Минсельхоза России от 14 мая 2010 г. N 160 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации";
- Приказ Роскосмоса от 20 апреля 2010 г. N 65 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального космического агентства";
- Приказ Росреестра от 15 апреля 2010 г. N П/138 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" и т.д.
Таким образом, нормы, посвященные институту независимых экспертов, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, находятся в целом ряде нормативных правовых актов. Но при этом в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, в котором бы полностью были урегулированы все вопросы, связанные с вышеназванным институтом.