Правовой статус уполномоченного по правам человека

Омбудсмен – это чиновник или должностное лицо, назначенное на эту должность для совершения контроля над деятельностью министерств, ведомств и других правительственных органов. Он действует как по жалобам граждан, так и по собственной инициативе и руководствуется не только законодательством, но и справедливостью. Например, омбудсмен в России – это Уполномоченный по правам человека. В принципе, в любой стране, где предусмотрена такая должность, омбудсмен может решать вопросы, касающиеся невыполнения своих обязанностей или злоупотребления своими полномочиями должностными лицами, в результате чего возникают споры между гражданином и властями. История возникновения должности «омбудсмен» Согласно истории, впервые значение «омбудсмен» (слова) было расшифровано еще в XVI веке в Швеции. Чиновник, занимающий эту должность, контролировал работу суда: прозрачность проведения судебных заседаний, справедливость вынесения приговоров. После разгрома шведов под Полтавой компетенция омбудсмена была значительно расширена. Ввиду того, что король Швеции Карл Xll долгое время пребывал в Турции, система управления пришла в упадок и требовала капитального наведения порядков. На пост омбудсмена был назначен чиновник (Королевский омбудсмен юстиции), который контролировал деятельность правительственных чиновников. Второй омбудсмен, роль которого заключалась в контроле королевской администрации и органов правосудия, получил звание канцлера юстиции. В 1809 году в Швеции появился институт омбудсмена юстиции, который был отделен от того, что был подчинен королю. Таким образом, канцлер стоял на защите короля, а парламентский омбудсмен – на защите интересов крестьян и рабочих. На сегодняшний день значение слова «омбудсмен» не понаслышке знает население таких стран, как Дания, Россия, Украина, Швеция, Норвегия, Италия, Польша, Португалия, Великобритания, Франция, ЮАР и т. д. Кто может обращаться к омбудсмену? Омбудсмен по правам человека рассматривает жалобы от частных лиц, которые являются гражданами страны, иностранных граждан, лиц без гражданства, которые имеют разрешение на жительство или просто находятся на территории государства [1]. Принимаются жалобы людей, которые до этого обращались суд или административные органы, но не согласны с вынесением решения или же заметили какие-либо нарушения, подвергались дискриминации, недовольны полным бездействием. Основные задачи уполномоченного по правам человека Основные задачи омбудсмена, независимо от страны, в которой он занимает свою должность: Восстановление справедливости и прав, которые были нарушены. Ведение деятельности, направленной на развитие международных отношений в области прав человека. Просвещение граждан относительно их прав. Совершенствование правового законодательства страны относительно граждан. Контроль над работой государственных структур. Институт омбудсмена в России Впервые должность уполномоченного по правам человека в России появилась в 1994 году. Первый омбудсмен РФ – Сергей Ковалев - был назначен Государственной Думой. В 1998-2004 годах эту должность занимал О. Миронов, а с 2004 года – В. Лукин. В России существует закон «Об Уполномоченном по правам человекам в РФ», на основе которого и выполняют свои обязанности эти специалисты. Что означает омбудсмен у россиян? Если говорить коротко, то это посредник между пострадавшей стороной (гражданином) и должностными лицами, который защищает права и интересы граждан. Но его деятельность не ограничивается одним лишь рассмотрением жалоб или заявлений. Омбудсмен по своей инициативе проводит расследование, собирая информацию о грубых нарушениях или полном бездействии каких-либо органов.

В настоящее время в Российской Федерации имеет место частое нарушение прав человека. Несмотря на существование различных путей защиты нарушенных прав все они являются недостаточно эффективными. В связи с тем, что государство и общество не стоят на месте, возникает необходимость совершенствования имеющихся путей и способов защиты прав человека. Одним из таких способов стало учреждение института Уполномоченного по правам человека. До его учреждения в России он существовал в зарубежных странах. Там данный институт показал свою высокую эффективность. Впервые должность Уполномоченного по правам человека (или «омбудсмена») была закреплена в Конституции Швеции 1809 года. Для начала определим, кто такой омбудсмен. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсмен может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или, что редко, рекомендации о привлечении к ответственности». В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмена «как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: «омбудсмен (от шведского ombudsma№) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Цель деятельности Уполномоченного по правам человека - восстановить нарушенные права человека, защитить их. Но основные направления и способы её достижения -осуществление контроля, проведение расследования и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. В ряде случаев рекомендации имеют императивную силу и подлежат исполнению [2].

Что касается места данного института в системе государственной власти, то по этому вопросу в литературе ведется много споров. Институт Уполномоченного занимает обособленное место в системе государственной власти. Это обусловлено его особой компетенцией и полномочиями, а также особенностями правового статуса. Также он в определенной степени является и правовым институтом гражданского общества, так как очевидной является его непосредственная связь с народом. Но до настоящего времени по -прежнему остается открытым вопрос - относить Уполномоченного по правам человека к государственным органам или органам государственной власти . Большинство правоведов - Бабаев В. К, Баранов В. М., - отождествляют понятия государственного органа и органа государственной власти [3]. Некоторые - М.Б. Смолянский, М.В. Мархгейм, -напротив, указывают на их различие, состоящее в том, что органы государственной власти обладают государственно - властными полномочиями. Как считает А.Ю. Семенова, институт Уполномоченного по правам человека не следует относить к органам государственной власти, ввиду того что его различные заключения носят лишь рекомендательный характер.

Различны и мнения правоведов о возможности отнесения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к одной из ветвей системы разделения властей. Н.В. Корнеева и другие авторы указывают на принадлежность Уполномоченного по правам человека к представительной государственной власти. А.А. Безуглов и С.А. Солдатов делают вывод о его принадлежности к органам исполнительной власти. По мнению Чиркина и других авторов, в ходе государственного развития внутри механизма государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению самостоятельная ветвь власти - контрольно - надзорная, к которой и относится Уполномоченный по правам человека, который первоначально выделился из законодательной власти и приобрел самостоятельность и независимость от иных органов. Отсутствие в компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ права принятия обязательных решений не позволяет относить его к системе контрольных государственных органов. Контроль предполагает возможность принятия обязательных для исполнения решений, тогда как решения Уполномоченного носят рекомендательный характер [4].

Как бы то ни было, к какой бы ветви власти тот или иной автор не относил Уполномоченного по правам человека, считал его государственным органом или органом государственной власти, - ни у кого не вызывает сомнения особая важность данного института. Деятельность Уполномоченного имеет действительно большое значение для правовой системы России и для российского общества. Ввиду этого необходимым является устранение проблем функционирования данного института. Это позволит государству более полно и качественно выполнять свою задачу по охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

В международном сообществе особым уважением пользуются государства, способные обеспечивать права человека за счет собственного внутригосударственного механизма. Предтечей осмысленного создания механизма реализации и защиты прав человека в Российской Федерации можно считать ст. 2 Конституции РФ, где государство возлагает на себя обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Заложенная идея подкреплена ст. 17 Конституции РФ: провозглашены гарантии, направленные на реализацию и функционирование внутригосударственного механизма защиты прав человека. Однако декларация гарантий вовсе не означает их эффективного действия. В отличие от субъективного права, которое можно рассматривать как безусловное явление человеческой жизни, гарантии условны и производны. Исходя из данного тезиса, верным представляется утверждение профессора А.Н. Кокотова о том, что развернутая система гарантий нуждается в правовом закреплении, точнее, в детальном, ясном, недвусмысленном закреплении [5]. На данный момент развития правового регулирования Российское государство в лице его органов на всех уровнях власти столкнулось с необходимостью зафиксировать статус специализированных уполномоченных по правам человека, существование которых представляется важной гарантией обеспечения прав человека.

Российская правовая действительность знакома с институтом уполномоченного по правам человека, заимствованным у иностранных юрисдикций для совершенствования национального законодательства с целью приведения последнего в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права в области прав человека .

Конституция РФ (п. "е" ч. 1 ст. 103) закрепляет, а Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет статус уполномоченного по правам человека. Названные конституционно-правовые нормы, задавшие форму конституционно-правовому статусу уполномоченного по правам человека, явились «спусковым механизмом» или первым «оборотом» института уполномоченных в Российской Федерации. Вторым «оборотом» можно считать введение должности уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Согласно п. 21 Доклада уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год уполномоченные по правам человека появились еще в пяти субъектах РФ: в Чувашской Республике, Республике Марий Эл, Сахалинской и Тульской областях, Ямало-Ненецком автономном округе. Таким образом, по состоянию на конец отчетного года институт уполномоченного по правам человека действовал в 71 из 83 субъектов РФ. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации, среди которых Республика Бурятия, Тюменская область, Чукотский автономный округ, законы об уполномоченном по правам человека были приняты в 2013 г. В свете положительной статистики трудно не согласиться с В.П. Лукиным в том, что споры относительно необходимости института уполномоченного по правам человека для Российской Федерации ушли в прошлое. Настало время его полноценного развития .

Опираясь на сказанное, мы переходим к третьему «обороту» - современным реалиям, когда наряду с общим институтом уполномоченных по правам человека учреждаются специализированные (иногда их еще называют отраслевыми) уполномоченные по защите прав людей определенной категории .

Именно последняя тенденция к появлению и мгновенному увеличению числа видов специализированных уполномоченных по правам человека как элемента системы защиты прав человека вызывает наибольший интерес.

Предположим, что специализированные уполномоченные по правам человека - это такая же рецепция правозащитного института из иностранных (преимущественно европейских) юрисдикций, как и общий институт уполномоченного по правам человека. Доказывание данного предположения, как и изучение зарубежного опыта (позитивного и негативного) и проведение сравнительно-правового анализа воспроизведенного института с первоисточниками, является необходимым, но отдельным объектом исследования.

Так или иначе, идея специализации уполномоченных по правам человека в зарубежных странах развивалась гораздо стремительнее, нежели в России. В Швеции - родоначальнице института уполномоченного по правам человека - уже в 1915 г. наряду с гражданским появился военный омбудсмен, в чью компетенцию входили контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, поступающих от солдат в связи с их службой в армии Швеции . Появление военного омбудсмена имело стратегическое значение: от удовлетворения интересов лиц данной группы зачастую зависит безопасность государства и стабильность власти. К 1967 г. в Швеции было уже три вида уполномоченных: один по-прежнему следил за армией и полицией, второй занимался социальными вопросами, третий отвечал за все остальные сферы политики государства. Следовательно, причиной специализации уполномоченного по правам человека стала идея «разделения труда», которая (по аналогии с экономической теорией А. Смита) помогает оптимизировать "производительность труда и умножить общественное богатство». Под общественным богатством будем понимать благоустроенность общества в целом и защищенность прав каждого человека в отдельности.

Специализации института уполномоченного по правам человека в Великобритании положило начало традиционное деление системы права на частное и публичное. Изначально в 1960 - 1970 гг. в Великобритании омбудсмен действовал при парламенте как элемент публичной власти. В 1981 г. частные организации и общества в Великобритании, среди которых общество страхователей, банки, начали учреждать должности своих уполномоченных: уполномоченного по делам страхования, по банковским, инвестиционным делам, в пенсионной сфере и др. Распространение института уполномоченных по правам человека в частной сфере стало настолько велико, что представителям публичной власти Великобритании пришлось легализовать и урегулировать статус ряда наиболее важных с точки зрения государственной политики специализированных уполномоченных посредством принятия соответствующих статутов .

Становление института специализированных уполномоченных по правам человека в Великобритании демонстрирует два дополнительных стимула для специализации института: авторитет классического уполномоченного по правам человека и универсальность модели его функционирования. Иными словами, любое государство, учреждая пост уполномоченного по правам человека, одновременно создает рабочую правозащитную модель. В дальнейшем государство самостоятельно либо представители общественности берут исходную модель уполномоченного по правам человека и трансформируют ее для удовлетворения вновь возникающих потребностей. В позитивном плане институт специализированных уполномоченных может создаваться в свете охраны специфических прав и законных интересов, присущих узкому кругу лиц. Также введение специализированных уполномоченных по правам человека может быть реакцией на необходимость дополнительной правозащитной деятельности в отношении узкого круга лиц ввиду их правовой незащищенности в условиях, когда данные лица по причинам экономического, социального, политического или иного характера не могут осуществлять принадлежащие им права самостоятельно и в полном объеме. Не исключено появление специализированных уполномоченных по правам человека и в отношении наиболее массовой группы лиц, чьи права и свободы нуждаются в дополнительных гарантиях. В итоге в европейских странах, где возможно активное участие общественности в создании правозащитных организаций (Швеция, Норвегия, Великобритания), в свете высокого авторитета государственных уполномоченных по правам человека термин «уполномоченный» или «омбудсмен» шаблонно используется во всех возможных сферах (уполномоченный по делам прессы, по похоронным делам). Хотя по существу такие «общественные» омбудсмены относятся больше к институтам гражданского общества или институтам частного права зарубежной юрисдикции и не должны входить в объект исследования.