Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях
Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений. Под пересмотром понимается рассмотрение дел органами, на которые возложен контроль за законностью постановлений. Такая стадия предусмотрена во всех юрисдикционных производствах (процессах).
Пересмотр — это новое разбирательство дела субъектом, наделенным правом отменить, изменить или составить ранее принятое постановление без изменений. Пересмотр следует отличать от повторного рассмотрения дела, которое производится в тех случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В первом случае действует постановление по делу, законность и обоснованность которого проверяется. Во втором случае старое постановление отменено, и по делу необходимо принять новое.
Стадия пересмотра является факультативной, необязательной. Лишь небольшое количество дел рассматривается в порядке контроля, но уже сам факт существования такой возможности имеет большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания. Пересмотр постановлений как самостоятельная стадия, построенная на основе сочетания свободы обжалования и опротестования постановлений с обязанностью компетентных органов рассмотреть их, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки. Гарантией соблюдения законности является также право вышестоящих органов исполнительной власти, независимо от наличия жалобы, протеста прокурора, отменять или изменять постановления. Таким правом наделен и председатель вышестоящего суда.
Правом пересмотра наделены: вышестоящий орган (должностное лицо; суд; орган (должностное лицо), принявший постановление. А процессуальными основаниями для пересмотра могут быть:
— жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление;
— жалоба потерпевшего;
— протест прокурора;
— усмотрение вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда);
— усмотрение органа, принявшего постановление. Иными словами, стадия пересмотра может начаться по жалобе гражданина и по инициативе органа, осуществляющего надзор за законностью, а также автора постановления.
Существует два вида жалоб на постановления по делам об административных проступках: общие и специальные. Специальная жалоба, или жалоба в порядке производства по делам об административных нарушениях, подается и рассматривается по правилам, закрепленным в ст. 266—273 КоАП, ст. 370—377 ТК.
На постановление народного судьи допускается подача только общей жалобы. Все иные постановления могут быть обжалованы в общем порядке и в порядке производства по делам об административных нарушениях.
Административное законодательство установило два канала, по которым деликвент или потерпевший может подать специальную жалобу на принятое постановление:
а) вышестоящему органу;
б) в районный (городской) или арбитражный суд.
Иными словами, постановления субъектов исполнительной власти обжалуются либо в административном, либо в судебном порядке. Законодательством четко определены инстанции и различные варианты обжалования постановлений. Таких вариантов несколько.
Первый вариант — альтернативный. Любое постановление коллегиального органа, а также единоличное постановление должностного лица о наложении штрафа может быть обжаловано гражданином в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд. Какой канал обжалования избрать — административный или судебный, — решает гражданин.
Второй вариант обжалования — последовательный, ступенчатый, т. е. закон предоставляет право обжаловать постановление сначала в один орган, а затем в другой. Последовательное (ступенчатое) обжалование заключается в следующем. Жалоба на единоличное постановление должностного лица о наложении административного взыскания (кроме штрафа) подается гражданином в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, после получения ответа она может быть подана в суд.
Таможенным кодексом предусмотрено последовательное обжалование организациями постановлений таможенных органов. Третий вариант обжалования — исключительный: жалоба подается в административном порядке, т. е. только в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.
Четвертый вариант обжалования касается постановлений судей. По общему правилу они не подлежат обжалованию, но постановление о привлечении к административной ответственности за малозначительное преступление, принятое на основании ст. 50 УК РСФСР, в 7-дневный срок может быть обжаловано в вышестоящий суд.
Специальная жалоба может быть подана в течение десяти дней (по ТК — двадцати дней) со дня вынесения постановления. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам (болезнь, другие непредвиденные и чрезвычайные обстоятельства) законодательством допускается его восстановление органом, должностным лицом, правомочным пересматривать дела (ст. 268 КоАП). Если лицо подало жалобу в установленный срок, то это является основанием приостановления исполнения постановления о взыскании до ее рассмотрения. Исключение составляют постановления о наложении таких взысканий, как предупреждение, штраф, взимаемый на месте совершения проступка. Жалоба подается в орган, вынесший постановление. Поступившая туда жалоба в течение трех суток должна быть направлена вместе с делом в орган (должностному лицу), который правомочен рассматривать ее и которому она адресована.
Протест прокурора на постановление субъекта исполнительной власти может быть направлен в вышестоящий орган, а на постановление народного судьи — самому судье или председателю вышестоящего суда.
Правомочный орган (должностное лицо) обязан рассмотреть поступившую жалобу или протест в десятидневный срок со дня поступления, а таможенный орган — в месячный срок. В соответствии со ст. 272 КоАП при рассмотрении жалобы или протеста на постановление он должен проверить законность и обоснованность вынесенного постановления, внимательно разобраться в существе жалобы, выяснить вопрос о компетентности органа (должностного лица), принявшего постановление, рассматривать данное дело и налагать взыскание, а затем вынести обоснованное решение. Субъект пересмотра обязан проанализировать нормативное, фактическое и процессуальное основания привлечения к ответственности, в том числе сам факт совершения проступка, причем данным лицом, его личности, доказательства по делу (объяснения свидетелей, потерпевших, выводы эксперта, специалиста) и другие моменты. Кроме того, он должен проверить соблюдение процессуальных и давностных сроков привлечения лица к ответственности (возбуждения, административного расследования и рассмотрения), правильность квалификации деяния, законность и обоснованность взыскания.
Вышестоящий орган (должностное лицо), суд, пересматривая постановление, принимает одно из следующих решений:
1) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;
2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение. Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), который не был правомочен решать данное дело, то оно отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица);
3) отменяет постановление и прекращает дело об административном нарушении;
4) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных санкцией соответствующей статьи с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.
Следует подчеркнуть, что при пересмотре дела наложенное взыскание не может быть усилено. Иными словами, на стадии пересмотра поворот к худшему законом (ст. 273 КоАП РСФСР) не допускается. А ст. 373 ТК РФ разрешает вышестоящему таможенному органу при пересмотре дела в связи с жалобой отменить постановление и возбудить уголовное дело. Такое отступление от запрещения поворота к худшему трудно признать обоснованным.
Копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также органу, принявшему постановление по делу. Потерпевшему копия высылается по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.
Орган (должностное лицо), пересмотревший постановление, при установлении причин и условий, способствовавших совершению административных нарушений, вправе вносить соответствующим организациям и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий.
Отмена постановления с прекращением дела влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, конфискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым постановлением. При невозможности возврата предмета возвращается его стоимость.
Исполнение постановлений
Исполнение постановлений — завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания, назначенного деликвенту. В процессе исполнения постановления лицо, совершившее административный проступок, претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.
В соответствии со ст. 278 КоАП постановление подлежит исполнению с момента его вынесения. Постановления являются административными актами и вступают в силу немедленно.
Исполнением постановлений заняты различные органы. При этом они осуществляют двоякую по характеру деятельность: по обращению постановлений к исполнению и по фактическому приведению их в исполнение. Первую из них, согласно ст. 278 КоАП, осуществляют юрисдикционные органы, т. е. те, которые выносят постановления о наложении административных взысканий. Вторую, в соответствии со ст. 279 КоАП, осуществляют специально уполномоченные на то органы государства в порядке, установленном законодательством. Вместе они образуют единую стадию исполнения постановлений, но являются разными ее этапами.
На первом этапе — обращения постановлений к исполнению — прежде всего юрисдикционный орган должен своевременно направить вынесенное постановление органуисполнителю. В содержание этой деятельности входят также осуществление контроля за правильным исполнением постановлений и разрешение всех связанных с ним вопросов, прекращение исполнения постановлений по основаниям, предусмотренным ст. 281 КоАП.
Деятельность государственных органов по приведению в исполнение направленных им постановлений имеет своей целью непосредственную реализацию административных взысканий. Она производится посредством действий, которые причиняют наказанному соответствующие лишения и правоограничения в установленных постановлением пределах.
В производствах по некоторым нарушениям юрисдикционный орган, вынесший постановление, уполномочен сам привести его в исполнение. Так, за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения виновные могут быть лишены прав на срок до трех лет органами ГАИ. Эти же органы и исполняют вынесенные ими постановления. Таможенные, налоговые органы тоже в основном сами исполняют свои постановления.
В ст. 282 КоАП установлено, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанное с принесением протеста или подачей жалобы. Нужно подчеркнуть: постановление должно быть обращено к исполнению в трехмесячный срок со дня вынесения. Позднее начинать исполнительное производство нельзя, это было бы нарушением законности. Но если исполнение начато до окончания срока давности, его можно продолжать столько, сколько необходимо. Закон не устанавливает предельного срока исполнительного производства, он может быть много больше трех месяцев.
Установленный ст. 282 КоАП срок исполнительской давности является общим. А в ст. 378 ТК закреплен специальный срок давности исполнения постановлений: постановление таможенного органа о наложении взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение шести месяцев со дня вынесения, исполнению не подлежит. Еще один специальный срок назван ст. 298 КоАП: водительское удостоверение не подлежит изъятию, если срок, на который водитель лишен права управления транспортными средствами, истек. Особенность этого специального срока заключается в том, что он различен в конкретных делах. В каждом конкретном случае он равен названному в постановлении сроку лишения водительских прав конкретного лица. Значит, со дня, следующего за днем вынесения постановления, течет срок обращения его к исполнению. Он может быть прерван фактическим изъятием удостоверения. Но если истекло время, равное сроку лишения прав, водительское удостоверение уже изымать нельзя, поскольку срок давности окончился.
Статья 280 КоАП предусматривает отсрочку исполнения таких постановлений, которыми наложены административные взыскания в виде штрафа, ареста и исправительных работ. Отсрочка, как и жалоба и протест, также приостанавливает исполнение данных постановлений; время отсрочки исключается из трехмесячного давностного срока. Предоставить отсрочку до одного месяца имеет право тот орган (должностное лицо), который вынес постановление. Основанием ее предоставления служат обстоятельства, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Так, Ц. был подвергнут административному аресту на 15 суток и помещен в изолятор временного содержания. На следующий день произошел несчастный случай в его семье. Судья, руководствуясь ст. 280 КоАП, отсрочил на один месяц исполнение своего постановления, которым подверг Ц. административному аресту.
Производство по исполнению постановления о наложении штрафа регулируется ст. 285—288 КоАП. Они предусматривают два варианта исполнения постановлений. В кодексе один из них называется добровольным, а другой — принудительным.
Согласно ст. 285 КоАП штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее пятнадцати дней со дня вручения ему постановления, а в случае его обжалования или опротестования — не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. Сумма штрафа вносится в учреждение банка, если иное не предусмотрено законодательством. Квитанция об уплате представляется органу (должностному лицу), наложившему штраф.
В случае неуплаты штрафа в установленный срок орган, вынесший постановление, обязан направить его для удержания суммы штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии в соответствии с правилами, установленными ГПК РСФСР. Бухгалтерия организации, в которую постановление направлено для исполнения, обязана удержать соответствующую сумму штрафа (удерживая не более 20 % заработной платы ежемесячно), после чего возвратить постановление с отметкой об исполнении органу (должностному лицу), наложившему штраф.
Если нарушитель не работает либо взыскание штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии невозможно, постановление должно быть направлено судебному исполнителю по месту жительства оштрафованного для обращения взыскания на его имущество или на долю в общей собственности. Судебный исполнитель предлагает нарушителю уплатить штраф, а в случае отказа от уплаты описывает, а затем реализует имущество на сумму, необходимую для взыскания штрафа. Взыскание не может быть обращено на имущество, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Если необходимое имущество отсутствует, судебный исполнитель должен составить акт о несостоятельности оштрафованного и вместе с постановлением направить его органу (должностному лицу), наложившему штраф.
В соответствии со ст. 31 КоАП исправительные работы отбываются по месту постоянной работы нарушителя. Контроль за правильным исполнением наказания осуществляют судья, вынесший постановление, а также инспекция исправительных работ, входящая в систему органов внутренних дел.
Постановление об исправительных работах направляется на исполнение не позднее чем на следующий день после его вынесения. Бухгалтерия предприятия на основании постановления удерживает из заработной платы нарушителя часть заработка, определенную постановлением, но не свыше 20 процентов, в течение всего срока наказания.
Судья в постановлении определяет календарный срок исправительных работ (1 месяц, 2 месяца). Виновный должен отработать все рабочие дни, приходящиеся на данный срок. Если число отработанных дней меньше числа рабочих дней, приходящихся на установленный календарный срок, и отсутствуют основания для зачета неотработанных дней, то исправительные работы продолжаются до полной отработки нарушителем положенного числа рабочих дней.
Надо иметь в виду, что в срок отбывания исправительных работ засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по причинам, считающимся в соответствии с законодательством уважительными, и ему за это время выплачивалась заработная плата (призыв на военные сборы, вызов в качестве свидетеля на судебное заседание и т. п.). В этот срок засчитывается и время болезни, время, предоставленное для ухода за больным, время, проведенное в отпуске по беременности и родам. Этот перечень, приведенный в ст. 300 КоАП, является исчерпывающим. Период болезни, вызванный опьянением или действиями, связанными с опьянением, в срок отбывания исправительных работ не засчитывается.
В соответствии со ст. 301 КоАП на администрацию предприятия, организации, учреждения по месту отбывания нарушителем исправительных работ возлагается: правильное и своевременное производство удержаний из заработка нарушителя в доход государства, своевременный перевод удержанных сумм в установленном порядке; трудовое воспитание нарушителя; уведомление органов, ведающих исполнением исправительных работ, об уклонении нарушителя от отбывания данного наказания.
В случаях, если исправительные работы назначены за совершение мелкого хулиганства и виновный уклоняется от их отбывания, судья вправе своим постановлением заменить неотбытый срок исправительных работ штрафом до половины минимального размера оплаты труда или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ, но не более чем на пятнадцать суток (ст. 302 КоАП).
Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение немедленно органами внутренних дел. Лица, подвергнутые такому взысканию, содержатся под стражей в местах, определяемых органами внутренних дел, отдельно от других задержанных или содержащихся под стражей по иным основаниям. Арестованные перед исполнением постановления подвергаются личному досмотру; у них изымаются вещи и предметы, запрещенные в местах содержания под стражей. Арестованные могут использоваться на физических работах без оплаты труда.
На этапе окончания исполнения постановление о наложении штрафа с отметкой об исполнении возвращается органу, вынесшему постановление. Конфискованное имущество должно быть реализовано, изъятые у водителей документы по истечению срока лишения водительских прав возвращаются. После реального исполнения или в случае, если невозможно выполнить постановление (несостоятельность лица, отсутствие вещей, подлежащих конфискации, окончание срока давности и т. п.), исполнение должно быть прекращено, дело возвращено органу, вынесшему постановление. Окончание исполнения означает и окончание производства по делу. Административное дело становится архивным делом.