Глава 4. понятие и общая характеристика законотворческого процесса.
4.1. Понятие и сущность законотворческого процесса.
Законодательная техника представляет собой методику создания нормативных правовых актов и их системы. Процесс создания законов и подзаконных актов представляет собой неделимый комплекс разнородных, но объединенных единой целью действий. Эти действия определяют друг друга, и потому приемы и способы их совершения так же представляет собой единый механизм, элементы которого тесно между собой взаимосвязаны. Создание актов законодательства осуществляется на основании в целом схожих правил и принципов. Смысл этих действий – создание, совершенствование или отмена элементов системы законодательства.
Законотворческий процесс можно определить как процесс формирования системы законодательства. Если мы попытаемся дать более подробное определение законотворческого процесса с точки зрения сущности, задач и функционального назначения этого вида деятельности, его можно определить как комплекс целенаправленных действий, связанных с воплощением норм права в системе законодательства, посредством создания, изменения и отмены нормативно – правовых актов.
Сущность, смысл законотворческого процесса состоит во внешнем выражении и формальном закреплении объективно существующих норм права, являющихся выражением наиболее важных общественных интересов, основополагающих закономерностей социальной жизни и развития. Функциональное назначение законотворчества – в предоставлении возможностей участникам правоотношений единообразно понимать смысл норм права. Необходимость унифицированного по форме, единообразного выражения требований и предписаний правового характера обуславливает единство технических правил законотворческого процесса.
Законотворческий процесс представляет собой сложный, но единый комплекс действий разнообразных субъектов правоотношений, объединенных единой целью – внешним формальным выражением и закреплением норм права в статьях нормативно – правовых актов. Законотворческий процесс проходит в форме изменения существующей системы законодательства, отмены устаревших законодательных положений, утративших правовой характер в результате развития общественных отношений, замены их новыми, более отвечающими объективным потребностям жизни и развития общества, а так же в форме издания новых нормативно – правовых актов.
Законотворчество можно рассматривать как своего рода социальное планирование. Создание и принятие законов и подзаконных актов, содержащих общеобязательные предписания к поведению людей, представляет собой моделирование такого варианта этого поведения, который в наибольшей степени (по мнению законодателей) соответствовал бы объективно существующим социальным интересам (и, соответственно, истинным наиболее важным интересам каждого индивида), обеспечивал бы оптимальный режим жизни и развития общества. Законотворчество является конструированием и перестройкой юридической практики, системы действующих в обществе нормативно – правовых регуляторов с целью изменить характер общественных отношений, направление общественной жизни и развития. Создавая нормативные правовые акты, участники законотворческого процесса прогнозируют дальнейшие тенденции социального прогресса и дают установки участникам общественных отношений о необходимых для его достижения действиях, а так же устанавливают возможность применения принуждения в случае несовершения этих действий.
В процессе формирования системы законодательства органически сочетаются объективное и субъективное начала. Законотворчество, будучи объективно детерминировано объективной действительностью, вместе с тем, по природе своей субъективно, поскольку осуществляется людьми, преследующими сознательно поставленные цели[42] и не может не зависеть от их личностных качеств. С одной стороны, законотворческий процесс по своей природе естественен, носит объективный характер, так – как в его основе лежит право, являющееся проявлением и выражением естественных интересов и потребностей общества. Но, с другой стороны, законотворчество обусловлено и субъективными факторами, так – как является результатом сознательной и целенаправленной деятельности конкретных людей и не может не зависеть от их внутреннего субъективного мира. Именно такая диалектическая сущность законотворческого процесса обуславливает необходимость тщательной профессиональной подготовки его участников, ибо полнота и точность выражения в законодательстве требований права в ходе законотворчества зависит от владения ими приемами законодательной техники.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех основных компонентов: познания, деятельности и результата. Эти три элемента в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно единый цикл законотворчества. И профессионализм участников законодательной деятельности необходим для того, чтобы в нормативно – правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, чтобы законодатели имели возможность своевременно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона (или подзаконного акта) является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех постоянно динамично развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых диктуется нуждами жизни общества и социального прогресса. Далее, за познанием необходимости принятия того или иного акта, следует сама деятельность, то есть непосредственно процесс принятия закона, сам по себе распадающийся на целый ряд стадий. Здесь в дело вступают юристы, работающие в области конституционного права. Их профессионализм позволяет адекватно полно и точно отразить осознанную объективную социальную необходимость в жизнь, воплотив ее, с точным соблюдением обязательных технических правил и формальных и процедур, в жизнь в форме конкретного проекта нормативно – правового акта. Далее в дело вступают депутаты парламента (если речь идет о принятии законов) или служащие специальных отделов органов исполнительной власти (если речь идее о подзаконных актах). Их профессионализм проявляется в соблюдении процедур нормотворчества и в способности правильно определить правовой характер акта, над принятием которого они работают. Каждая из этих процедур имеет свое функциональное назначение, их точное соблюдение позволяет не только не создавать формальных проблем при принятии и вступлении нормативно – правовых актов в силу, но и в точности отразить в ходе их разработки интересы различных социальных групп (или всего общества в целом). После принятия законодательного акта, его вступления в законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов законотворческой деятельности ее целям. Это дает возможность установить несовершенство системы законодательства, определить необходимость его усовершенствования.
Эти основные стадии будут детально рассмотрены ниже – с перечислением основных форм осуществлениия.
4.2 Основные принципы законотворческого процесса.
Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными принципами, которые представляют собой проявление его функционального назначения в общественных отношениях. Соблюдение этих принципов – залог эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, полноты, точности и ясности издаваемых нормативно – правовых актов и, как результат, их исполняемости, реальности в качестве механизма регулирования общественных отношений. Эти принципы лежат в основе методологии законотворчества, являются базовыми для законодательной техники.
Можно выделить следующие основные принципы:
1. Правовой характер законотворческого процесса.
Цель законотворческого процесса – воплощение в статьях нормативно – правовых актов норм права, внешнее выражение и формальное закрепление нормативно – правовых предписаний. Только нормы права должны отражаться в законодательстве, только объективные интересы жизни и развития общества должны определять его содержание. Недопустимо воздействие на процесс законотворчества факторов неправового характера. В высшей степени негативные для правового процесса последствия влечет за собой влияние на деятельность участников законотворческого процесса их личных амбиций, интересов, эмоций и т. д. В результате снижается эффективность издаваемых нормативно – правовых актов, они теряют свою регулятивную действенность. И совсем губительным является издание неправового законодательства, противоречащего нормам права, идущего вразрез с требованиями объективной социальной необходимости, с основополагающими интересами жизни и развития общества. Такое законодательство не просто теряет популярность среди людей – оно из инструмента обеспечения интересов жизни и развития общества, способствованию социальному прогрессу превращается в орудие насилия над обществом, фактор, препятствующий развитию общества в угоду сиюминутным интересам узкого круга стоящих у власти лиц. Неправовое законодательство из формы выражения и закрепления норм права превращается в фактор, препятствующий истинному правовому регулированию общественных отношений.
Именно поэтому законотворческий процесс должен определяться факторами исключительно правового характера, являющимися проявлением воли общества, основанной на истинных его интересах, выражением объективной социальной необходимости. И одной из важнейших задач законодательной техники является разработка методики определения истинного смысла нормы права, определяемой общественным интересом.
2. Научная обоснованность законотворческого процесса.
Правовой характер законотворческого процесса предполагает глубокое и всестороннее познание существующих и назревающих интересов общества, факторов, определяющих его жизнь и развитие. Поэтому эффективность законотворческого процесса предполагает осуществление его в соответствии с достижениями правовых и других наук (как гуманитарных, так и естественных), позволяющих выявить, определить и сформулировать основные потребности прогрессивного общественного развития.
Научная обоснованность законотворческого процесса предполагает тщательный учет экономических, социально – политических, исторических, национальных и других факторов развития определенных определенной сферы жизнедеятельности общества, регулируемой создаваемыми нормативными правовыми актами. При разработке проектов этих актов следует базироваться на научных разработках, заключениях и выводах. Это означает необходимость исследования в ходе законотворчества самой разнообразной литературы (причем, не только юридической), посвященной регулируемым отношениям.
В основе деятельности законодателей должны лежать основополагающие принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, разработанные и используемые правовой наукой (вне зависимости от того, закреплены или нет эти принципы нормативно). Ибо именно эти принципы являются концентрированным выражением особенностей этих отношений, потому то они и являются столь важным объектом научно – правовых разработок. Кроме того, участники законотворчества должны использовать юридические термины только при условии их научной проработки и обоснованности, выбрать те из них, которые с научной точки зрения подходят для обозначения используемых в законодательстве понятий. Одним из важнейших условий эффективности законодательного регулирования является единообразие используемой в законотворчестве терминологии, что предполагает доктринальную разработку юридических понятий и их систем и конструкций.
Кроме того, как уже отмечалось, эффективность законотворчества зависит от организации этого процесса, от того, насколько научно обоснована техника законотворческой работы, насколько она соответствует научно разработанным правилам и принципам законодательной техники. Научно должна быть обоснована не только суть правовых предписаний, но и форма их изложения. Доктринальная разработка основ законодательной техники является необходимым условием научной обоснованности законотворческого процесса в целом.
При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимы исследование и учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых. Безусловно, полное копирование законотворческих институтов, приемов и способов, используемых в других правовых системах, нецелесообразно, может иметь весьма негативные последствия, десистематизировать и запутать как законотворческий процесс, так и его результаты, вызвать коллизии, пробелы и неясности в законодательстве. Однако, научно обоснованный, базирующийся на сравнении и исследовании сущности явлений анализ законотворческого опыта других государств и законотворческих концепций зарубежных авторов необходимы. Научные исследования и проработка зарубежной законодательной техники не только может помочь найти решение сложных задач и проблем, возникающих перед законодателем, но и позволяет сближать системы законодательного регулирования различных государств, унифицировать наиболее схожие (по целям правового регулирования) правовые институты, способствует международной правовой интеграции.
3. Системность.
Системность законодательства, его полнота и структурированность являются результатом единства, комплексного и системного характера законотворческого процесса. Законотворчество представляет собой сложный набор действий, операций и процессов. От их взаимосвязи, от правильной их последовательности, упорядоченности во – многом зависит результат законотворческой работы. Системность законотворчества обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативно – правовых актов, а так же реальность и исполнимость содержащихся в законодательстве требований и предписаний.
Системность законотворческого процесса означает единый, комплексный характер процесса формирования законодательства, объединенный единством целей законодателей, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативно – правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость. Все это обеспечивает единый комплексный характер правового воздействия законодательства как важнейшее условие его эффективности.
Системность законотворчества предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе законотворчества наличие (или отсутствие) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения). Создание закона должно предопределять (а лучше – закреплять нормативно) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающие порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами государственной власти (Указов Президента и Постановлений Правительства) так же может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации. В противном случае, принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение. Изменение или отмена нормативного правового акта с необходимостью предполагает внесение необходимых изменений в ссылающиеся на него акты, иначе возможна путаница, возникновение «мертвых» ссылок – на несуществующие или кардинально измененные положения.
Законодательная техника содержит целый комплекс приемов обеспечения системности законотворческого процесса и гарантирующих единый комплексный характер законодательства, логическое единство содержащихся в нормативных правовых актах предписаний, смысловую связь между ними. Это и планирование создания нормативных правовых актов, и предварительное создание концепций законопроектов, и разработка законопроектов в соответствии с основополагающими правовыми принципами, и координация готовящихся нормативных правовых актов с уже имеющейся системой законодательства и определение актов, необходимых для реализации предписаний акта создаваемого (для их последующей разработки) и многое другое.
4. Демократизм
Единственным носителем государственного суверенитета, в современных демократических государствах (в том числе и в России) выступает их народ. Только народ является источником власти, только от народа (или от его имени) должны исходить все властные предписания. В связи с этим, обязательной характеристикой законотворческого процесса будет его обусловленность волей народа. Население, чье поведение и регламентируется законодательством, должно иметь возможность воздействовать на создание законодательства, определять этот процесс. Ибо право, воплощаемое в содержании нормативных правовых актов, есть воплощение воли общества, средство ее закрепления. Демократизм законотворческого процесса есть важнейшее средство обеспечения правового его характера.
Конечно, демократизм законотворчества вовсе не означает, что на него свободно может оказывать влияние любой член общества, любой индивид или общественная группа. Только воля общества как единого организма, обусловленная истинными его интересами может определять правовое регулирование.
Демократизм законотворчества обеспечивает органическую связь между законодателями и их деятельностью с одной стороны и народом и его интересами с другой. Придерживаясь этого принципа, законодатели гарантируют себя от разрыва с реальностью, от возможности увлечься не связанными с общественной жизнью, с истинными интересами народа законотворческими экспериментами. Исключение народа, широких масс населения из числа субъектов, оказывающих влияние на законотворчество, чревато волюнтаризмом, отрывом от реальных социальных процессов и, как результат, - недостижением целей законотворчества.
Существует множество способов влияния воли общества на законотворчество и все они должны активно комплексно применяться. Никто не вправе отказать населению в возможности воздействовать тем или иным легальным способом на определение содержание нормативных правовых актов. В противном случае, если все же издание законов будет изолировано от воздействия воли народа, источник государственного суверенитета может пойти на крайнюю форму защиты своих полномочий в этой области – на революцию, и это право как форма сопротивления тирании признается за людьми нормами и принципами международного права.
5. Гласность
Принцип гласности является важнейшим гарантом обеспечения реализации принципа демократизма законотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе этого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.
Гласность законотворческого процесса означает, что обо всех его стадиях общество должно быть своевременно информировано. При этом, необходимо освещать не только процесс работы над законопроектами в парламенте, весьма целесообразно делать это и в отношении разработки законопроектов и анализа результатов процесса создания законов. Это не только даст возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволит интеллектуальной верхушке общества оказать содействие этому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законотворческих проблем. Кроме того, гласность законотворчества дает возможность народу как носителю государственного суверенитета контролировать работу своих представителей, а при необходимости – оказать на нее влияние в определенной законом форме.
Гласность законотворчества означает необходимость освещения этого процесса разнообразными способами. Это и публикации в средствах массовой информации, и размещение законопроектов в разного рода электронных справочных системах[43] и на сайтах в Интернете, и публичные обсуждения таких законопроектов и иные способы информирования. Не допустима тайная разработка проектов нормативных правовых актов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность не объяснялась. Неопубликованный закон не может иметь юридической силы. Большинство подзаконных актов так же подлежат обязательному опубликованию. Секретными могут быть только такие подзаконные акты, как Постановления правительства России и акты министерств и ведомств, издаваемые по вопросам, отнесенным действующим законодательством к государственной тайне (как правило, такие акты регламентируют специфическую деятельность отдельных категорий сотрудников этих министерств и ведомств). Однако, такие акты должны быть доведены до сведения тех, кому адресованы их предписания (под расписку).
6. Законность. Для каждого вида нормативных правовых актов существует своя закрепленная в правовых предписаниях процедура принятия. И законотворческий процесс должен осуществляться в строгом соответствии с этими требованиями, это условие действительности акта. Ибо смысл этих требований – обеспечение правового характера нормативного правового акта.
Особенно важно строго и неуклонно придерживаться формальной процедуры законотворчества в ходе разработки законов – основы системы законодательства. Нарушение хотя бы одной из таких процедур не только влечет незаконность и недействительность акта, но и может вызвать серьезные технические нарушения, которые сведут на нет его регулятивные возможности, даже если он все же сохранит силу. Кроме того, нарушение нормативно закрепленного порядка нормотворчества весьма негативно сказывается на отношении людей к законодательству и к праву вообще, на общественном правосознании и общественной правовой культуре, что так же создаст еще больше проблем правовому регулированию.
Несоблюдение в ходе законотворчества вышеуказанных принципов может иметь самые тяжкие последствия как для эффективности создаваемых нормативных правовых актов, так и для правового регулирования в целом. Система законодательства, в результате пренебрежения указанными принципами, теряет возможность реально выполнить свою главную функцию – официально выразить и формально закрепить в качестве общеобязательных объективно существующие нормы права.
4.3 Формы законотворчества.
По форме своего осуществления законотворчество весьма неоднородно. Отечественной и мировой практике законотворчества известно несколько основных форм такой деятельности. Эти формы существенно отличаются друг от друга субъектным составом (непосредственными участниками), процессом формулирования нормативно – правовых предписаний приёмами и способами их компановки в единый нормативный правовой акт, а так же основными процедурами, применяемыми при его принятии (последние демонстрируют различия в форме законотворчества в наибольшей степени). Различия в формах законотворчества можно проследить в действиях участников, в способах выполнения ими своих функций. Формальные процедуры по приданию юридической силы нормативным правовым актам делают эти различия заметными и доступными для осознания и анализа. Отсутствие единообразия в формах разработки и создания актов законодательства объясняется различиями в целях законодателей, спецификой регулируемых общественных отношений, предопределяющей особенности методологии, применяемой при их регламентации, а так же неоднородностью уже существующего массива нормативных правовых актов, в составе которого существуют более и менее развитые отрасли.
1. Основной и наиболее распространенной формой законотворчества является законодательная деятельность органов государственной власти. Речь идёт о деятельности специально уполномоченных государственных органов по созданию (изменению) нормативных правовых актов в рамках выполнения этими органами своих функциональных обязанностей.
Создание актов законодательства может осуществляться представительными органами законодательной власти, (в нашей стране на федеральном уровне – Федеральное Собрание Российской Федерации, а на уровне регионов – представительные региональные органы субъектов федерации), в исключительную компетенцию которых входит создание законов. Кроме того, в формировании системы законодательства участвуют высшие и центральные органы исполнительной власти (на федеральном уровне – Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, а так же ведомства в ранге министерств, на региональном уровне – главы субъектов федерации, правительства субъектов федерации, а так же региональные министерства и ведомства), которые в рамках своей компетенции создают в соответствии с законами и во исполнение законов такой важный элемент законодательства, как подзаконные акты.
Эта форма законотворчества предполагает, что работниками этих органов, специально уполномоченными (и обладающими специальной подготовкой) государственными служащими выполняются все действия, необходимые для создания регулятивно эффективного комплекса нормативных правовых актов. Ими совершается определение и формулирование норм права для законодательного отражения и закрепления, формулировка их текстуального выражения, их объединение в единый комплекс, а так же выполнение формальных процедур по официальному принятию нормативного правового акта, придания ему юридической силы. Это самая распространённая, самая важная и влекущая наибольшую степень ответственности для своих участников форма законотворчества, регулятивные возможности создаваемых таким образом составляющих законодательства зависит исключительно от профессионализма и личных качеств работников государственных структур и их помощников. Однако, при условии достаточного уровня подготовки занятых в этом процессе субъектов, это наиболее эффективная форма законотворчества. Целенаправленная и правильно организованная деятельность хорошо владеющих правилами законодательной техники специалистов способна наиболее удачно достичь целей законотворчества, дать возможность точно, полно и системно отразить в положениях создаваемых нормативных правовых актов элементы юридических норм, что, в конечном итоге, обеспечивает регулятивную действенность этих актов. Именно в ходе законотворчества, осуществляемого в такой форме, законодатели получают оптимальную возможность реализовать свой профессиональный и творческий потенциал.
В рамках этой формы законотворчества возможен и вариант, когда работающий в составе органа, уполномоченного осуществлять создание и совершенствование нормативных правовых актов, государственные служащие не формулируют элементы юридических норм самостоятельно, а используют предписания уже существующие и действующие, но не в качестве законодательных. Речь идёт о ситуации, когда в ходе законотворческой деятельности в недрах уполномоченного государственного органа делается вывод о том, что для регулирования определённых общественных отношений достаточно отразить и закрепить в действующем законодательстве предписания, уже фактически определяющие действия субъектов правоотношений, но системе права ещё не известных. В качестве таких норм могут выступать сложившиеся и функционирующие обычаи – например, при регламентации новых договоров, ранее не известных, не отражённых в законодательстве, но на практике уже заключаемых по вполне определённым и устоявшимся правилам. Так же могут отражаться в законодательстве корпоративные нормы – для регулирования правозначимого поведения людей, входящих в соответствующие корпорации (в качестве примера можно привести законодательную регламентацию в современной России правового статуса врачей и адвокатов). Не исключено использование в качестве основы для создания нормативных правовых актов и религиозных норм – например, для закрепления прав и обязанностей священников (достаточно вспомнить правовую защиту тайны исповеди). Возможно так же заимствование законодателями норм из систем права других государств, в которых законодательное регулирование соответствующей сферы общественных отношений находится на более высоком уровне, а сходство основных характеристик правовых систем позволяет осуществить такое заимствование без ущерба для целостности, системности и эффективности функционирования юридических институтов.
В такой ситуации работники государственных органов оказываются избавлены от необходимости самостоятельно формулировать структурные составляющие норм права, комплектовать их в связные и системные предписания, создавать их текстуальную форму. Это до известной степени облегчает их работу. Однако, с другой стороны, законотворчество с использованием готовых норм связано с большим риском и не исключает определённых трудностей. Во – первых, такие нормы необходимо найти и определить, подходят ли они для воздействия на предмет правового регулирования. Во – вторых, в этом случае в функции участников законотворчества будет входить (и это, пожалуй, самое важное и самое сложное) установление правового характера этих норм, их соответствие (или несоответствие) основополагающим интересам жизни и развития общества, а так же целям и приоритетам, из которых исходят в своей деятельности сами законодатели. Кроме того, в третьих, в этом случае законодателю придётся совмещать такие неформальные нормы с предписаниями, уже отражёнными в действующем законодательстве, добиваться не только непротиворечивости, но и логической системности и законченности (что так же бывает весьма непросто).
Однако, несмотря на определённую специфику закрепления в законодательстве уже фактически действующих в обществе норм, этот вид законотворческой деятельности со всем основанием может быть отнесён именно к первой форме законотворчества. Ибо служащие уполномоченных создавать акты законодательства государственных органов, хотя и не формулируют нормы права самостоятельно, но по своему усмотрению, базируясь на собственных представлениях о смысле, целях, принципах и методах правового регулирования, отбирают из огромного массива самых разнообразных действующих в сложном комплексе социальной жизни те из детерминантов общественно значимого поведения, которые могут служить для полноценного и эффективного выражения и официального закрепления в нормативной форме жизненно важных интересов общественной жизни и развития. Эти участники законотворчества не формулируют, но определяют нормы права для отражения в положениях нормативных правовых актов, для создания и совершенствования действующего законодательства. Для этого они анализируют смысл существующих норм, возможность и социальные последствия их реализации, возможность их использования в качестве правового регулятора. То есть, смысл законодательных предписаний, их состав и конструкция определяются всё же в рамках работы специально уполномоченных органов государственной власти, нет оснований считать, что отражаемые и закрепляемые в актах законодательства нормы создаются иными субъектами. Точно так же органами государственной власти в таком случае осуществляются все формальные процедуры по официальному принятию нормативных правовых актов, приданию им юридической силы.
Точно так же к первой форме законотворчества можно отнести и такой, казалось бы, экзотический вид этой деятельности, как ратификация законодательными органами (Федеральным Собранием Российской Федерации) международных нормативных договоров, подписанных Президентом России. Такие договоры, содержащие в себе правила поведения и получающие юридическую силу в форме принятия специального ратификационного федерального закона, вовсе не являются чем – то искусственно привнесённым в отечественную законодательную систему извне. Разработка их положений осуществляется в ходе международных переговоров, то есть при участии (причём, определяющем) высшего должностного лица нашего государства – Президента Российской Федерации, который входит в структуру государственных органов, управомоченных участвовать в создании и утверждении нормативных правовых актов (в том числе и законов), и именно его акт – подписание имеющего нормативное значение международного соглашения – является основанием для начала официальной процедуры принятия специального закона. Без согласия Президента международный договор не будет подписан, от его воли зависят положения новой составной части российского законодательства. А подписание Президентом России такого договора может в какой – то степени рассматриваться (естественно, чисто доктринально) как специфическая форма законодательной инициативы, инициирования главой российского государства процесса рассмотрения и принятия законопроекта. В остальном же принятие ратификационного закона практически ничем не отличается от принятия обычного федерального закона.
Создание нормативных правовых актов специально уполномоченными на то органами государственной власти является основополагающей формой законотворчества, остальные выступают как вспомогательные инструменты и на практике встречаются гораздо реже.
2. Совершенно особой формой законотворческой деятельности является так называемое делегированное законотворчество. Речь идёт о деятельности по созданию нормативных правовых актов субъектами, не входящими в структуру государственного аппарата, но имеющими специальные законотворческие полномочия, основанные на законе или на специальном поручении уполномоченных органов государственной власти. Это весьма интересный институт правового регулирования, заслуживающий особого исследования.
В качестве примера этой формы законотворчества можно привести практику нормативно – правового регулирования, осуществляемого органами муниципальной власти и действующие на территории соответствующего муниципального образования местные нормативные акты. Действующая Конституция России закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и функционируют в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо закрепляет, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты (именно правовые, закон прямо указывает на это). Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. А круг вопросов, отнесённых действующим российским законодательством (статьёй 6 указанного выше Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления»), по которым возможно такое муниципальное законотворчество, очень широк. Органы местного самоуправления вправе самос<