Статья 19. Нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами депутатов и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе приостанавливать не соответствующие законодательству Республики Беларусь решения местных Советов депутатов.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.

1. В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.

Как известно, к местным Советам депутатов относятся областные, Минский городской, районные, городские (городов областного и районного подчинения), а также поселковые и сельские Советы депутатов. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации (образованы в районах гор. Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление).

2. Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.

Так, решение Гомельского областного Совета депутатов “О бюджете Гомельской области на 2002 год”, которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта
2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная “схема” принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов.

Решение Брестского облисполкома “О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов” принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г.

Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта
2002 г. Решением того же органа от 24 января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено “Витебскоблтрансу” обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не указано, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.

Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 “О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения” произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г.

Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании.

3. Законом “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (см. ст.ст. 9, 11), в т.ч. кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?

Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.

В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование.

Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы ко включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.

Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 23 февраля 1999 г. № 283 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

4. Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов является журнал – Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.

Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета “Заря” определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации.

При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и законом “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).

5. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день “выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт” (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).

Что касается газет, то в общем с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между “выходом в свет” и получением указанного издания нередко проходит время.

В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.

6. Итак, мы имеем несколько последовательных стадий, которые проходит решение: 1) принятие; 2) прохождение правовой экспертизы в Минюсте; 3) включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоение регистрационного номера; 4) опубликование в специально определенных официальных изданиях.

Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются. Как мы отмечали в приведенных выше примерах, в них часто не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.

На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока, если улучшается правовое положение участников правоотношений.

В соответствии со ст. 65 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить “иной срок” можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его “включения” в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель.

Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

7. Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в ст. 104 Конституции и
ст. 67 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

8. В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере такой подход должен быть правилом, а не исключением.

9. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой
ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.

10. Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить к ответственности.

11. Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.

Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов. Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были изложены выше.

12. Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части первой ст. 116 и части четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд.