Политико-территориальное устройство. Региональная автономия и местное самоуправление

Политико-территориальная организация

Согласно ст. 137 — 139 Конституции, определяющим общие территориальные принципы Испании, государство организуется из муниципий, провинций и автономных сообществ. Все эти корпорации для осуществления своих соответствующих интересов пользуются автономией, которая представляет собой основной элемент территориальной организации испанского государства. Государство гарантирует эффективную реализацию принципа солидарности (ст. 2 Конституции), следя за установлением адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями территории страны, уделяя особое внимание островным территориям; различия между уставами автономных сообществ ни в коем случае не должны включать экономические или социальные привилегии (ст. 138).

Все испанцы на любой части территории страны имеют одинаковые права и обязанности. Никакой орган власти не может принимать меры, прямо или косвенно препятствующие свободе передвижения лиц и свободному перемещению благ на всей территории страны.

По действующей Конституции политико-территориальное устройство Испании остается унитарным, однако степень децентрализованности его такова, что по ряду параметров, как будет показано ниже, оно приближается к федеративному. В то дсе время в своем решении от 2 февраля 1981 г. Конституционный трибунал указал: «Автономия не означает суверенности». Это вытекает из зафиксированного в упомянутой ст. 2 Конституции принципа нерасторжимого единства испанской нации, общей и неделимой родины всех испанцев.

Автономные сообщества

Этот институт учрежден действующей Конституцией (главным образом гл. III разд. VIII, включающей ст. 143—158). Одна из задач, которые ставились при этом, —-учет особенностей населяющих страну народов. В преамбуле Конституции среди прочего отмечено стремление «обеспечить всем испанцам и народам Испании осуществление прав человека, развитие их культур и традиций, языков и институтов». В Испании, отличающейся лингвистическим и культурным разнообразием, национальный вопрос всегда был острым. В целях оптимального его разрешения составители действующей Конституции воспользовались опытом Второй испанской республики (1931 — 1939 гг.) и итальянской Конституции 1947 г.

В осуществление права на автономию, признанного в ст. 2 Конституции, сопредельным провинциям с общими историческими, культурными и экономическими характеристиками, островным территориям и провинциям, имеющим регионально-историческую общность, было разрешено в целях их самоуправления образовывать автономные сообщества. В то же время Конституция категорически запретила создание федерации автономных сообществ. Правда, в уставах автономных сообществ могут содержаться предпосылки, реквизиты и условия для заключения соглашений между автономными сообществами о взаимных услугах, а также порядок и последствия соответствующего уведомления Генеральных кортесов. Соглашения о сотрудничестве между автономными сообществами требуют разрешения Генеральных кортесов.

В настоящее время на территории Испании существуют 17 автономных сообществ, из которых Каталония, Страна басков и Галисия охватывают ареалы проживания соответствующих коренных народов — каталонцев, басков, галисийцев. Семь автономных сообществ включают по одной провинции (Астурия, Балеарские острова, Кантабрия, столица Мадрид, Мурсия, Риоха и Наварра); остальные 10 автономных сообществ в своем составе имеют по две и более провинций. В семи названных автономных сообществах действуют одни и те же органы, выполняющие функции по управлению автономным сообществом и провинцией.

Каждое автономное сообщество имеет свой устав (статут), принимаемый в качестве органического закона государства (ст. 81 Конституции). Уставы автономных сообществ носят характер особых правовых норм вследствие особенностей их принятия и отчасти содержания и в испанском законодательстве признаются как акты, иерархически более высокие по отношению к законам автономных сообществ; уставы представляют собой фундамент, основу, на которой в автономных сообществах строится обычное законодательство.

Первоначальные проекты уставов разрабатывались комиссиями в составе членов представительных органов соответствующих провинций и избранных там депутатов и сенаторов и представлялись на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроектов. Изменение устава производится в установленном в нем порядке и утверждается государственным органическим законом. Конституция урегулировала процедуру создания устава, включая разрешение возможных разногласий между провинциями посредством референдумов. Уставы автономных сообществ, обладающих полной автономией (см. ниже), могут изменяться только по установленной в них процедуре, включающей референдум.

По общему правилу уставы содержат весьма сходные положения, тем более что Конституция в ст. 147 определила перечень вопросов, которые обязательно должны содержаться в этом акте. Обязательными являются название автономного сообщества, которое в наибольшей мере должно соответствовать его историческим традициям, границы территории, положения о собственных органах власти, предметы ведения автономного сообщества. Кроме того, уставы обычно включают статус языков автономного сообщества, если оно не монолингвистично, положения о гимне сообщества; в них определяются статус органов власти автономного сообщества и отношения между ними, часто регулируются финансы и всегда — порядок пересмотра устава.

Компетенция. В Конституции определены 22 позиции, представляющие собой возможные предметы ведения автономных сообществ. Это различные внутренние для них проблемы, например, регулирование сельского хозяйства, охраны окружающей среды, туризма, проектирования и строительства гидротехнических сооружений, рыболовства во внутренних водах, музеи, библиотеки, преподавание, язык автономного сообщества, социальное обеспечение, здравоохранение и гигиена и др. По прошествии пяти лет компетенция автономных сообществ может быть расширена за счет других предметов, не отнесенных к ведению государства (ч. 2, ст. 148 Конституции), сфера исключительной компетенции которого определена в ст. 149 Конституции в 32 позициях, включая традиционные — Вооруженные силы, международные отношения, таможенный и тарифный режим, законодательство о мерах и весах, основы и координация общего планирования экономической деятельности, денежная система и государственный долг и др. В названной сфере передача полномочий от государства автономным сообществам не допускается.

Четыре автономных сообщества — Каталония, Галисия, Страна басков и Андалузия — с самого начала приняли на себя всю компетенцию вне рамок компетенции государства, разработав уставы на основе более сложной процедуры. Они, таким образом, обладают полной автономией.

Весьма примечательно конституционное положение, согласно которому государство, не вторгаясь в компетенцию автономных сообществ, рассматривает обслуживание культуры, как долг и существенное полномочие и по согласованию с автономными сообществами содействует культурному обмену между ними.

Предметы, находящиеся за пределами исключительной сферы компетенции государства и исключительной сферы компетенции автономных сообществ, могут быть уставами отнесены к ведению автономных сообществ, но для тех из них, уставы которых не отнесли такие предметы к их ведению, эти предметы остаются в компетенции государства. Вообще в данной сфере нормы, изданные государством, имеют приоритет по отношению к нормам, изданным автономными сообществами, разве что тот или иной предмет всеми уставами автономных сообществ отнесен к их ведению. В любом случае право государства дополняет право автономных сообществ.

Генеральные кортесы могут делегировать автономным сообществам право законодательствовать по вопросам государственной компетенции, если эти вопросы имеют отношение к соответствующему автономному сообществу, однако в рамках принципов, основ и направлений, установленных государственным законом. Кроме того, посредством органического закона государство может передать или делегировать автономным сообществам свои полномочия, природа которых допускает такую передачу или делегирование, сохранив за собой право контроля за их осуществлением. Своими законами государство если этого требует общий интерес, может устанавливать принципы, необходимые для гармонизации нормативных положений, издаваемых автономными сообществами в сфере их компетенции. Вопрос о необходимости этого решается абсолютным большинством голосов в каждой палате Генеральных кортесов (ст. 150 Конституции).

В феврале 1992 г. Пакт об автономии (Pacto autonomico), подписанный на национальном уровне самыми крупными политическими партиями страны — Народной партией и Испанской социалистической рабочей партией, предусмотрел расширение компетенции автономных сообществ, установленной в ст. 148 Конституции, на основании упомянутой возможности передачи или делегирования органическим законом полномочий, входящих в компетенцию государства.

Таким образом, в рамках Конституции автономные сообщества могут формировать свою компетенцию, добиваясь наибольшей адекватности ее своим потребностям. В то же время ч. 3 ст. 150 Конституции устанавливает, что в случаях, когда этого требует общий интерес, государство может путем издания законов согласовывать нормативные предписания автономных сообществ, даже если они относятся к ведению этих единиц. Правда, необходимость такого согласования должна быть установлена Генеральными кортесами абсолютным большинством голосов каждой палаты.

Ряд специальных автономных полномочий признан с учетом их исторических особенностейза такими сообществами, как Страна басков, Наварра, Канарские острова, а также города Сеута и Мелилья.

Если автономное сообщество не выполняет обязанностей, возложенных на него Конституцией и другими законами, или грубо нарушает общие интересы Испании, то Правительство обращается с соответствующим требованием к президенту автономного сообщества, а если он не отреагирует, то с одобрения абсолютного большинства Сената может принять необходимые меры для принуждения автономного сообщества к выполнению своих обязанностей или для защиты упомянутого общего интереса. Осуществляя эти меры, Правительство может давать указания любым властям автономного сообщества.

Автономное сообщество пользуется финансовой автономией, которая осуществляется в соответствии с принципами координации с государственными финансами и солидарности всех испанцев. Государство может передавать автономным сообществам определенные полномочия в сфере государственных налогов.

Доходы автономных сообществ складываются из следующих источников:

налогов, уступленных государством полностью или частично, а также иных форм участия в доходах государства;

собственных налогов и сборов;

поступлений из Фонда межтерриториальной компенсации и иных ассигнований из генерального бюджета государства;

доходов от собственного имущества и частноправовых сделок;

доходов от кредитных операций.

Автономным сообществам запрещено облагать налогом имущество за пределами их территории или посредством пошлин препятствовать свободному передвижению товаров или услуг.

В генеральном бюджете государства могут предусматриваться ассигнования автономным сообществам для покрытия расходов по осуществлению ими принятых на себя государственных функций и для обеспечения минимума основных публичных услуг на всей территории страны. С целью корректировки межтерриториальных экономических различий и реализации принципа солидарности учрежден Фонд компенсации, средства которого распределяются Генеральным кортесами между автономными сообществами и провинциями.

Организация власти. Типовая система органов власти автономного сообщества, предусмотренная в Конституции для автономных сообществ, обладающих полной автономией, включает прежде всего законодательное собрание, которое избирается всеобщими выборами по системе пропорционального представительства, обеспечивающей также представительство различных зон территории. Далее в систему власти входят правительственный совет, обладающий исполнительными и административными функциями, и избираемый законодательным собранием из числа своих членов, и назначаемый Королем президент, на которого возлагается руководство правительственным советом, верховное представительство автономного сообщества и представительство государства в нем. Президент и члены правительственного совета несут политическую ответственность перед законодательным собранием. В автономных сообществах, следовательно, установлена парламентарная форма правления. Во главе судебной организации сообщества находится высший трибунал правосудия.

На уровне ниже конституционного правовое положение автономных сообществ регулируют две группы норм: акты общего характера (Органический закон о финансировании автономных сообществ 1980 г., Закон о Фонде межтерриториальной компен» сации 1984 г. и Закон об автономном развитии 1983 г.) и конкретные законы о правовом положении каждого автономного сообщества. Уставы автономных сообществ стали издаваться с конца 1979 г. (Органический закон об Уставе автономии Страны басков 1979 г.). Последний акт — Органический закон об Уставе автономии Кастильи-Леона — принят в начале 1983 г.

Наиболее богатой революционными событиями была в период гражданской войны, во франкистское время и остается до сих пор Страна басков. После принятия Конституции 1978 г. там все еще продолжают иметь место сепаратистские устремления.

В Стране басков в соответствии с названным органическим законом действуют Парламент, Правительство, Конституционный трибунал.

Парламент принимает законы, контролирует за деятельность Правительства, не затрагивая при этом компетенции так называемых фуэральных институтов*, существующих в исторических провинциях данного автономного сообщества — в Алаве, Бискайе и Гипускоа.

* Фуэральное право (староиспанский термин fuero означает «закон», «указ») — система привилегий и льгот, предоставлявшихся в средние века королевскими хартиями отдельным городам, сельским общинам и провинциям и сохранившихся до настоящего времени.

Парламент — орган неприкосновенный. Он включает членов, избираемых пропорционально численности населения каждой исторической провинции путем всеобщих, свободных, прямых и тайных выборов. Члены Парламента не несут ответственностизавысказанные ими мнения и голосование. Они не могут быть арестованы, за исключением поимки на месте преступления. Из своего состава Парламент избирает председателя, президиум и постоянную депутацию; абсолютным большинством голосов Парламент принимает свой регламент.

Обычная сессия продолжается восемь месяцев в году; Парламент может созываться на чрезвычайные сессии с определенной повесткой дня. Законодательная инициатива в Парламенте принадлежит его членам, Правительству и фуэральным органам исторических провинций. Возможна также законодательная народная инициатива. Проекты законов обсуждаются и принимаются как на пленарных заседаниях Парламента, так и в его комиссиях; они промульгируются Председателем Правительства и публикуются в «Болетин Офисьяль дель Паис Баско» («Boletin Oficial del Pais Vasco» — «Официальный бюллетень Страны басков»).

Помимо законодательной деятельности, Парламент назначает в верхнюю палату Генеральных кортесов часть сенаторов от автономного сообщества и выполняет некоторые другие функции.

Правительство — коллегиальный орган, возглавляемый его Председателем; на Правительство возложено осуществление исполнительных и административных функций. Его полномочия, организация, формы ответственности регулируются Парламентом, который и назначает Правительство. Оно нуждается в доверии Парламента. Правительство в солидарном порядке отвечает за свою деятельность перед Парламентом, а отдельные советники (министры) несут ответственность за свои конкретные действия. Члены Правительства пользуются таким же иммунитетом, как и члены Парламента.

В Стране басков отсутствует особое должностное лицо, которое выступало бы в качестве главы (президента) автономного сообщества; эти функции осуществляет Председатель Правительства. Кстати, такая же структура высших органов существует в землях Германии. Председатель Правительства назначается из числа членов Парламента и утверждается Королем Испании. Советники Правительства назначаются и увольняются его Председателем.

Контроль за деятельностью Парламента и Правительства осуществляет Конституционный трибунал, а разрешение противоречий между органами автономного сообщества и органами исторических территорий по поводу их компетенции возлагается на арбитражную комиссию, образуемую из равного числа представителей Правительства автономного сообщества и фуэральной депутации заинтересованной территории. В комиссии председательствует председатель Высшего трибунала Страны басков.

В качестве другого примера организации власти в автономном сообществе можно привести Кастилью-Леон. Согласно Органическому закону об Уставе автономии этого автономного сообщества 1983 г. № 4, основными его институтами являются Кортесы, Председатель Хунты и Хунта.

В компетенцию Кортесов входят в числе прочих следующие полномочия:

осуществление в сообществе законодательной власти;

контроль за политической и правительственной деятельностью Хунты и ее Председателя;

принятие бюджета сообщества и самих Кортесов и утверждение отчетов об их исполнении;

назначение из своего состава сенаторов в Генеральные кортесы (пропорционально численности политических групп), которые сохраняют сенаторский мандат, пока являются членами Кортесов Кастильи-Леона;

законодательная инициатива в Генеральных кортесах, включая инициативу реформы Конституции.

Кортесы избираются прямыми выборами на четыре года. Их члены (Procuradores — поверенные) представляют весь народ сообщества и не связаны императивным мандатом. Они не несут ответственности за свое голосование и высказывания при осуществлении своих функций. Они не могут быть задержаны или арестованы по подозрению в совершении преступления на территории сообщества, кроме случаев поимки на месте преступления. Судить их может только Высший трибунал правосудия автономного сообщества, а вне его территории — палата по уголовным делам Верховного трибунала.

Из своего состава Кортесы избирают председателя, бюро и постоянную депутацию. Они проводят две сессии в году общей продолжительностью 120 дней, но могут собираться на внеочередные заседания.

Председатель Хунты избирается Кортесами из своего состава абсолютным большинством в первом туре и относительным — в последующих, после чего назначается Королем. Если Кортесы не могут избрать Председателя Хунты в течение двух месяцев, они распускаются и назначаются новые выборы. В случае вотума недоверия ему Председатель Хунты подает в отставку.

Хунта состоит из Председателя и советников (Consejeros), которых не должно быть более 10. Советники свободно назначаются и смещаются Председателем с немедленным уведомлением Кортесов. Хунта осуществляет правительственную и административную, а также регламентарную власть, неся вместе с Председателем солидарную политическую ответственность перед Кортесами. Вотум недоверия — конструктивный: предложение могут внести 15 % членов Кортесов, которые должны в этом случае предложить кандидатуру нового Президента Хунты. Недоверие выражается абсолютным большинством. Если такое большинство не собрано, инициаторы не могут повторять инициативу в течение данного созыва.

Согласно Конституции, контроль за деятельностью органов автономного сообщества осуществляется Конституционным трибуналом (проверка конституционности законодательных предписаний), Правительством по заключению Государственного совета (проверка осуществления делегированных функций), органами до рассмотрению административных споров (проверка автономной администрации и ее регламентарных норм) и Счетным трибуналом (экономические и бюджетные вопросы).

Как видим, имеется значительное сходство в организации власти в этих двух автономных сообществах, которые между собой во многих отношениях весьма разнятся.

Центральное Правительство назначает в автономное сообщество своего делегата, который руководит государственной администрацией на территории автономного сообщества и в случае необходимости координирует ее деятельность с деятельностью собственной администрации автономного сообщества. Статус правительственного делегата регулируется Законом о делегатах Правительства в автономных сообществах 1983 г.

Непосредственное участие населения в осуществлении власти довольно широко распространено в автономных сообществах. Здесь возможно осуществление народной инициативы с соблюдением условий национального уровня (ч. 3 ст. 87 Конституции), но детализация определяется самими автономными сообществами. Первым автономным сообществом, принявшим закон о народной инициативе, была Астурия (середина 80-х гг.).