Понятие и принципы административно-территориального устройства

При подготовке вопроса следует иметь в виду, что административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства (унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.

Данное понятие отражает сложившиеся исторические, национальные, социально-экономические, культурные особенности. Административно-территориальное устройство государства - это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления[188]. По мнению С.А. Авакьяна, под административно-территориальным устройствомследует по­нимать деление территории государства, а в федеративном государст­ве - его субъектов на части - территориальные единицы, в рамках ко­торых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления[189]. По мнению А.Н. Кокотова, административно-территориальное устройство как система административно-территориальных единиц выступает территориальной основой органов власти. Административно-территориальное деление следует отличать от муниципально-территориального деления[190].

В России административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов: 1) социально-экономический; 2) географический; демографический; 4) историко-национальный. Студентам рекомендуется раскрыть каждый из указанных принципов.

Вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению субъектов РФ и отражены в их конституциях (уставах), специальных законах, причем одни субъекты используют понятие «администра­тивно-территориальное устройство», другие - «территориальное деление».

3. Система административно-территориальных единиц

Прежде всего, необходимо изучить историю вопроса. Исторически в России была трехзвенная система административно-территориального деления (губерния, уезд, волость). В период с 1921 по 1929 г единицами стали область (край) – округ – район. К концу 1930 г. округ как единица был ликвидирован. После 1950 г. административно-территориальное деление России носит стабильный характер. Вадминистративно-территориальном устройстве следует различать административно-территориальные единицы и населенные пункты.

Населенный пунк­т часть застроенной для проживания населения террито­рии, получившая статус в установленном законом порядке, располагающая в своих границах соответствующие органы или служ­бы государственных и местных органов власти, а также предприятия, учреждения и организации. Населенный пункт может входить в состав административно-тер­риториальной единицы, муниципального образования, быть отдель­ной административно-территориальной единицей, иметь админист­ративно-территориальные единицы в своем составе, а также быть ад­министративным центром[191].

Административный центр- населенный пункт, являющийся цен­тром административно-территориальной единицы (района, сельсове­та, волости).

Город - населенный пункт, получивший данный статус в уста­новленном законом субъекта РФ порядке. Как населенные пункты различают города областного, республиканского, краевого, окружного и районного значения.

Затем необходимо раскрыть специфику городских районов, городов районного значения, района (уезд), поселка (рабочие, курортные и дачные).

Самая многочисленная административно-территориальная единица сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, ayлы и др.). Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.). Сельсовет (сельский округ, волость) административно-территориальная единица с единым административным центром, созданным для управления частью территории района или города с территориальным районом, имеющего в составе сельские населенные пункты (села, деревни, поселки, хутора). Как правило, в территорию сельсовета входит несколько сельских населенных пунктов с окру­жающими их землями, используемыми для агропромышленного про­изводства.

Помимо указанных административно-территориальных единиц в России созданы и иные. Студентам нужно изучить специфику административно-территориального деления Москвы (административные округа, муниципальные районы, микрорайоны). Кроме того, субъекты РФ могут предусматривать территории со специ­альным статусом управления. Привести примеры.

4. Статус закрытых административно-территориальных образований

Изучение вопроса непосредственно связано с анализом Закона PФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»[192].

Закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

ЗАТО - административно-территориальная единица. Его территория и границы определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. При установлении и (или) изменении его границ, при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются. Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов власти по вопросам, которые студенты должны изучить самостоятельно. Решения по этим вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено.

Федеральные законы, нормативные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых настоящим Законом. В основном ЗАТО расположены в Приволжском, Уральском и Сибирском федеральных округах. Студентам рекомендуется перечислить ЗАТО в указанных федеральных округах.

5. Административно-территориальные преобразования

При изучении темы важным является вопрос о порядке образования и преобразования административно-территориальных единиц.

Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, а первичных административно-территориальных единиц - органами государственной власти или органами местного самоуп­равления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы посредством создания временного специального органа управления либо федерального органа управления данной территорией. Порядок образования, изменения и упразднения администра­тивно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям, иные вопросы административно-территориального устройства области регулируют­ся законодательством субъекта Федерации.

Административно-территориальный процесс- это установленный органами государственной власти субъекта РФ порядок совер­шения административно-территориальных действий, имеющий ряд стадий: 1) возбуждение административно-территориального дела; 2) подготовка материалов; 3) подготовка проекта правового акта по делу; 4) рассмотрение и принятие правового акта; 5) оформление документов и исполнение реального административно-территориаль­ного преобразования[193].

Контрольные вопросы и задания

Дайте понятие «административно-территориального устройства субъектов РФ».

Перечислите принципы построения административно-территориальных единиц.

Дайте определение термину «административно-территориальная единица».

Как осуществляется правовое регулирование административно-территориальных единиц?

Что представляет собой городской округ и муниципальный район?

Что представляет собой городское и сельское поселение? Приведите примеры.

Все ли территориальные единицы являются муниципальными образованиями?

Что представляет собой внутригородская территория? Приведите примеры.

Назовите виды административно-территориальных единиц.

Что такое административный округ?

Раскройте содержание понятия ЗАТО.

В чем специфика органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования.

Чем характеризуются территории со специальным статусом?

Соотнесите понятия «административно-территориальные преобразования» и «административно-территориальный процесс».

Тесты и задачи

1. Продолжите предложение: Населенный пункт, являющийся центром административно-территориальной единицы – это _________________________

2. Какой термин можно применить к следующему понятию: «деление государства на типовые части для организации местного самоуправления и проведения в жизнь решений органов государственной власти»? а) политико-территориальная организация;б) ведомственно-территориальное деление;в) административно-территориальное устройство;г) государственное устройство.

3. Состояние населенных мест, при котором на них распространяется юрисдикция тех органов власти, в административном подчинении которых они находятся: а) административно-территориальное деление;б) политико-территориальная организация РФ;в) административно-территориальная подчиненность;г) ведомственное деление.

4. Административно-территориальное устройство РФ основывается на принципе: а) формирование благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности;б) обеспечение стабильности и устойчивости административных единиц;в) учет этнических особенностей при образовании административно-территориальных единиц;г) все вышеперечисленное.

5. Компактная часть территории субъекта РФ, которая ограничена пределами юрисдикции действующего на ней органа местной власти это: а) административно-территориальная единица;б) муниципальное образование;в) ЗАТО;г) субъект федерации.

6. Определите термин: Схема структуризации территории страны (региона), отражающая систему пространственно распределенной структуры органов управления – это _______________.

7. Вопрос о создании ЗАТО решается: а) парламентом по представлению Правительства;б) Президентом по представлению Правительства;в) Правительством;г) большинством голосов Государственной Думы РФ.

8. Административно-территориальные единицы, являющиеся центрами социально-политической, экономической, духовной жизни соответствующих территорий: а) сельсоветы;б) ПГТ;в) города; г) административные единицы.

9. Решения об установлении или изменении административно-территориальных границ принимают: а) органы государственной власти субъектов РФ с учетом мнения населения;б) органы местного самоуправления по ходатайству населения;в) специальные органы, создаваемые в аппарате государственной власти;г) Президентом РФ.

10. Продолжите: Территориальное образование, имеющее органы местного самоуправления, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан – это ___________________.

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// СЗ РФ. – 1999. - № 42. - Ст. 5005.

3. Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. «О наименовании гео­графических объектов» // СПС Консультант Плюс.

4. Закон РФ «О закрытом административно-тер­риториальном образовании» // ВСНД и ВС РФ. – 1992. - № 33. - Ст. 1915; СЗ РФ. – 1996. - № 49. - Ст. 3295.

7. Конституция Республики Коми // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1997.

8. Устав Саратовской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения … - М., 1995 – 1997.

9. Устав Иркутской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения…. - М., 1995 – 1997.

10. Устав Москвы // Уставы краев, областей, городов федерального значения. - М., 1995 – 1997.

11. Устав города курорта Сочи

Судебная практика

1. Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда г. Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений Закона РФ «О закрытом административно-тер­риториальном образовании» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. - № 1.

Литература

1. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999

2. Ванеев О.Н. Административно-территориальное устройство субъектов РФ // Современное российское общество: осмысление прошлого, поиск достойного будущего: Материалы научно-практической конф. - Красноярск, 1995.

3. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 1999.

4. Гладкий Ю.И., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. - СПб, 1998.

5. Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. - Омск, 2001.

6. Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. В.А. Кряжков. - М., 2002.

7. Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. - М., 1969.

8. Миронов О.О. Административно-территориальные единицы - субъекты советского конституционного права // Проблемы конституционного права. -Саратов, 1969.

9. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации. Вопросы теории и практики. - М., 1995.

10. Саломаткин А.С. Конституция РФ и правовое регулирование административно-территориального устройства России // Право и жизнь. - 1994. - № 5.

11. Саломаткнн А.С. Территориальная организация Российского государства (государственно-правовые вопросы): Автореф. дис... д-ра юрид. наук. - М., 1996.

12. Фальков В.Н. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2004.