Систематизация и кодификация норм административного права

Административно-правовых норм довольно много, они раз­нообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс применения. Чтобы оператив­но находить нужные нормы, проводится систематизация норма­тивно-правового материала.

Руководствуясь частью 23 статьи 1 Закона Республики Бе­ларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»¹, подсистематизацией следует понимать деятельность по упорядо­чению действующих административно-правовых норм, приведе­ние их в единую внутренне согласованную систему, в определен­ную совокупность. В процессе такой деятельности не исключается и переработка, совершенствование правовых норм. Правда, в За­коне на этом не акцентируется внимание, хотя такой момент явля­ется немаловажным.

В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и кон­солидация.

Учет нормативно-правового материала — это сбор, хранение и поддержание его в контрольном состоянии. Кроме того, чтобы обеспечить нахождение необходимой правовой информации в массе актов, взятых на учет, требуется создание поисковой системы.

Учет осуществляется практически всеми субъектами, заинте­ресованными в правовой информации. Он ведется как для удов­летворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях, для обеспечения правовой информа­цией иных субъектов.

Инкорпорация выражается в объединении в один сборник (собрание, бюллетень) актов, содержащих нормы права, и его

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №

издание (ч. 9 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»)¹. Акты могут помещаться в сборник полностью или отдельными частями. Все зависит от содержания норм и от того, для каких целей сборник предназна­чен.

Инкорпорация проводится с целью обеспечения самого ши­рокого круга субъектов текстами нормативно-правовых актов. При инкорпорировании в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения и дополнения, если они были. Однако нормативное содержание актов не меняется. Обра­ботанный таким образом материал, как правило, классифициру­ется по определенным признакам: по хронологическому или отраслевому, институированному, т.е. по правовым институтам административного права.

Инкорпорация может быть официальной, полуофициальной (официозной) и неофициальной. Официальная инкорпорация предполагает издание сборников, собраний правовых актов орга­нами, которыми приняты данные акты. Такие сборники являются официальными источниками, и на них можно делать ссылки. Например, к хронологической официальной инкорпорации отно­сятся Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Прави­тельства Республики Беларусь, Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Полуофициальная (официозная) инкорпорация проявлялась, например, в издании Министерством юстиции Бюллетеня норма­тивно-правовой информации, в котором находились норматив­ные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, Национального банка Республики Беларусь. В такой форме ин­корпорация может осуществляться не органами, издавшими нор­мативные акты, а иным органом, которому поручено (возложена обязанность) по проведению систематизации. Поручение дается правотворческим органом (органами), но сборники издаются без его (их) официального одобрения или утверждения. Поэтому от­ветственность за полноту и правдивость текстов актов ложится на составителя сборника.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться любой организацией, как государственной, так и негосударственной, а также специалистами по их собственной инициативе. Неофи-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7, 2/136.

циальные сборники издаются научными учреждениями, издатель­ствами, учеными, практиками. На их издание не требуется специ­альных полномочий правотворческих органов. На них не может быть дана официальная ссылка. Вместе с тем, неофициальная инкорпорация расширяет информационность, доступность в ис­пользовании административно-правового материала. Например, в 1978 г. в г. Минске был издан Унифицированный классификатор административных правонарушений, одним из авторов является А.Н. Крамник. В 1994 г. издан сборник «Законодательство о службе в государственном аппарате (авт. И.Е. Рыбчинский, И. Б. Семериков). Юридическая фирма «Траст» издала сборник нормативных актов в 4 частях «Регулирование хозяйственного оборота. Законы Республики Беларусь. 1995 г.>>, Издательством «Амалфея» неоднократно переиздавался с учетом изменений и дополнений Кодекс Республики Беларусь «Об административ­ных правонарушениях».

Несмотря на немалую работу в области инкорпорации, она еще далеко не в полной мере отвечает существующим потребнос­тям. Большой массив актов, содержащих нормы административ­ного права, не систематизирован, и следовательно, они недоступ­ны для широкого использования.

Кодификация по Закону Республики Беларусь «О норматив­ных правовых актах Республики Беларусь» — это переработка установленного нормативными правовыми актами содержания правового регулирования путем объединения нормативных пра­вовых актов в один нормативный правовой акт, который содер­жит систематизированное изложение правовых предписаний, на­правленных на регулирование определенной области обществен­ных отношений.

Кодификация — это и научно обоснованное объединение в один кощ1лексный нормативный правовой акт административ­но-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относя­щихся, как правило, к одному институту права. Объединяются, в первую очередь, административно-правовые нормы, а не норма­тивные правовые акты. В ряде случаев отдельные правовые акты, из которых перенесены определенные нормы в комплексный акт, могут продолжать действовать. Кодификация способствует не только объединению однородных правовых норм, но и, конечно, их совершенствованию. В процессе кодификации не исключается внесение изменений в содержание правового материала, устране­ние устаревших норм, выявившихся противоречий, восполнение

иных пробелов в административно-правовом регулировании. Ко­нечной целью кодификации является повышение эффективности правового материала и обеспечение наилучших условий для поль­зования им.

Кодификация имеет официальный характер и осуществляется компетентными правотворческими государственными органами.

Таким образом, в процессе кодификации происходит упоря­дочение нормативного материала, систематизированное объеди­нение в один нормативный акт материала, отличающегося вну­тренним единством и однородностью общественных отношений, регулируемых им.

Административно-правовые нормы по подобию некоторых других отраслей права Республики Беларусь (гражданского, уго­ловного, трудового) невозможно объединить в одном или даже нескольких кодификационных актах. Ни в одной стране мира нет подобных нормативных актов. Объясняется это тем, что админис­тративное право регулирует весьма широкий круг управленчес­ких общественных отношений, нормы которого находятся в мно­гочисленных правовых актах различной юридической силы. Более того, административное нормотворчество динамично, как и само государственное управление, ибо оно должно отвечать по­стоянно меняющимся потребностям жизни. Это требует приня­тия все новых и новых административно-правовых норм, что, ко­нечно, затрудняет кодификацию.

Консолидация — это сведение многих нормативных актов или их определенных частей в один укрупненный акт. Этот новый акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты (их части). Он принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты. Консолидация, по существу, представляет собой разновидность правотворческой дея­тельности государственных органов. Например, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» включил в себя нормы гла­вы 5 Конституции Республики Беларусь как основополагающие, ряд положений Указа Президента Республики Беларусь от 11 янва­ря 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государствен­ного управления, подчиненных Правительству Республики Бела­русь», некоторые положения Закона Республики Беларусь «О Ка­бинете Министров Республики Беларусь» и других нормативных актов. Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» —

это уже новый акт. В нем немало новшеств, и принят он в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. Включенные в него нормы из других актов про­должают самостоятельное существование (нормы Конституции и Указа Президента от 11 января 1997 г.). Они не отменены и не утратили юридической силы. Нормы других актов или в целом акты признаны утратившими силу (см. ст. 35 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государствен­ных органах»). Консолидация способствует преодолению существо­вания обилия нормативных актов.

Подобным нормативным актом является и Закон Республи­ки Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Респуб­лике Беларусь».

Законы Республики Беларусь «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бела­русь», «Об основах службы в государственном аппарате» не в полной мере отвечают такой разновидности систематизации, как консолидация. Они, вероятно, больше приближены к кодифика­ции. В чистом виде консолидированных административно-правовых актов по существу нет.

Упорядочение и объединение норм административного права осуществляется и иными способами, например, путем принятия правил, положений, уставов, а в отдельных случаях и кодексов. Названия таких актов могут быть и иными.

Правила представляют собой кодифицированный нормативно-правовой акт, которым конкретизируются нормы более обще­го характера с целью регулирования поведения субъектов общес­твенных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам. К таким правовым актам относятся часть 14 статьи 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Правила применения Национальным бан­ком Республики Беларусь мер воздействия к банкам и небанков­ским кредитно-финансовым организациям, Правила обмена жи­лых помещений государственного жилищного фонда в Республике Беларусь, Типовые правила внутреннего трудового распорядка¹. Вероятно, к одному из видов правил следует отнести и Порядок

^[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 46, 8/3389; 2001. № 25, 8/7455; Собрание декретов, указов Президен­та и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 22.

осуществления игорного бизнеса на территории Республики Бе­ларусь¹.

Устав или положение — это нормативно-правовой акт, кото­рый определяет порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также порядок деятельности государственных служащих и иных лич­ностей в соответствующих сферах деятельности. К этому опреде­лению, данному в части 14 статьи 23 Закона Республики Бела­русь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», следует добавить, что уставами и положениями устанавливается не только порядок деятельности, но и правовой статус названных субъектов (Положение о потребительской кооперации в Респуб­лике Беларусь, Положение об общежитиях, положение о том или ином министерстве, государственном комитете, комитете при Со­вете Министров, Положение о классах служащих государственно­го аппарата²).

Уставами, как нормативно-правовыми актами, может регули­роваться деятельность отдельных государственных органов управления (организаций) или какая-либо сфера деятельности (Дисциплинарный устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, Устав о дисциплине работников речного транспорта³). Кроме того, уставами может определяться и право­вой статус того или иного государственного органа, организации (Устав Национального банка Республики Беларусь,⁴ Устав Бело­русского государственного университета (утв. Указом Президен­та Республики Беларусь от 16 июня 1999 г.).

Правовой статус тех или иных органов государственного управления и сфера их деятельности определяется не только уставами и положениями, но и законами (Законы Республики Беларусь «О милиции», «О государственной налоговой инспек-

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 27, Ст. 761.

² Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 23. Ст. 655, № 26. Ст. 749; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001; Ведомости Верхов­ного Совета Республики Беларусь. 1994. № 16. Ст. 263;

³ См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №46, 1/2630; Собрание постановлений Правительства Республики Бе­ларусь. 1994. № 12. Ст. 210.

⁴ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №58,1/2748.

ции», «О пожарной безопасности» и др.)- Конечно, законы по юридической силе значительно выше уставов и положений, ут­вержденных постановлениями Совета Министров, между тем по содержанию регулируемых вопросов они схожи.

Кодекс — кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся законом, который обеспечивает полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Это крупный сводный акт, детально регулирующий отдельный вид отношений; система однородных норм, отличающихся вну­тренним единством. Принятие (создание) кодексов позволяет наи­более эффективно решать проблемы ликвидации множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы. В области админис­тративного права наиболее известным является Кодекс Респуб­лики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП). Он схож с Гражданским кодексом Республики Беларусь и Уголовным кодексом Республики Беларусь. Прообразом КоАП является Таможенный кодекс Республики Беларусь. Подготовлен проект Процессуально-исполнительного кодекса об администра­тивных правонарушениях, а также Водный кодекс Республики Беларусь, в котором также присутствуют нормы административ­ного права.