Функции контрольных органов, учрежденных международными конвенциями по правам человека

Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод личности на международном уровне при­обретает функционирование конвенционных органов, учрежден­ных па основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций кото­рых является рассмотрение докладов государств, появилась срав­нительно недавно. До их создания, согласно решению, принято­му ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека (резолюция 624 В (XXII)), члены ООН пред­ставляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав.

Система представления докладов об экономических, соци­альных и культурных, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления Пактов о пра­вах человека в силу была заменена новой процедурой, предус­мотренной в ряде международных договоров.

Как уже отмечалось, одним из первых контрольных орга­нов, созданных на основании международных конвенций в этой области, был Комитет по правам человека. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним вы­полняют еще пять органов: Комитет по расовой дискримина­ции (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отно­шении женщин (1982 г.), Комитет но экономическим, соци­альным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пы­ток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Глава XV. Контрольные функции ООП

Время выявило определенные недостатки и в их работе. Исходя из ограничительного толкования международных со­глашений по правам человека, эти комитеты вначале обсуждали доклады государств-участников только на основе представлен­ной ими информации. Однако работа контрольных органов по­казала, что государства — участники международных согла­шений по нравам человека приукрашивают истинное положе­ние дел и зачастую представляют необъективную информацию. Поэтому члены различных комитетов стали постепенно прихо­дить к выводу о необходимости (в целях объективности п пол­ноты контроля) иметь право использовать любую информацию, а не только поступающую от государства.

Кроме того, десятки стран до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека и поэтому не несут никаких обязательств но представлению докладов в конвенционные органы. Генеральная Ассамблея ООН неоднок­ратно выражала озабоченность этим и на каждой сессии при­нимала резолюции, настоятельно призывающие государства ра­тифицировать Пакты о правах человека и другие основопола­гающие документы в этой области. Практические меры для это­го ООН почти не принимала.

Одна из причин недостаточной эффективности работы кон­венционных органов состоит в том, что международные со­глашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие реко­мендации". Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политичес­ких правах указано, что Комитет по правам человека, рассмат­ривая доклады государств, правомочен делать только замеча­ния "общего порядка". Эта формула вызывает различные тол­кования как среди членов Комитета, так и среди юристов-меж­дународников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: "Если на основании рассмотрения представ­ленных государством-участником докладов и информации Ко­митет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обяза­тельств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие заме­чания общего порядка, которые он сочтет целесообразным"¹.

¹ Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Аееамблся: Офпц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк. 1980.

§ 2. Функционирование конвенционных органов

Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечани­ях следует выделить вопросы, представляющие интерес для ряда государств-участников, высказывания по проблемам осуществ­ления Пакта, характеру и объему прав и свобод, предусмотрен­ных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществ­ления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела¹. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше формулировок Пакта-. Однако в ходе ра­боты Комитета предпочтение получила первая точка зрения.

В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, Комитет по правам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживался от вынесения рекомендаций в адрес конк­ретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществле­ния⁵. Лишь в последние годы Комитет, как уже отмечалось, стал выносить в адрес государств конкретные замечания.

Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвен­ционных органов постоянно расширяется, растет число обсуж­даемых ими докладов, получаемой информации. При этом мно­гие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, кото­рые обсуждаются практически всеми другими конвенционны­ми органами. Существует параллелизм в работе конвенцион­ных органов и различных учреждений ООН.

Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассмат­риваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Ко-

' См.: Доклады Комитета по нравам человека. Генеральная Ассамблея: Офнц.

отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.

' См.: там же.

¹ См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп.

40/А/45/40 Нью-Йорк. 1990.

508 Глава XV. Контрольные функции ООН

миссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без над­лежащего судебного разбирательства, или произвольных каз­нях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.

Представления от государств докладов требуют не только конвенционные органы, но и ряд главных органов ООН, а так­же специализированные учреждения Организации.

Другая важная причина невысокой эффективности рабо­ты конвенционных органов коренится в недостаточных пол­номочиях этих органов. Трудности возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют конкретных правовых границ.

Еще одна отмеченная выше причина — государства не представляют свои доклады в срок, не отвечают на запросы о дополнительной информации, искажают статистику. Сотни раз­личных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государства­ми не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведет­ся. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы.

В связи с этим не раз предлагалось объединить ряд кон­венционных органов, внести поправки в существующие между­народные договоры, расширить источники информации и т. п.¹

Всемирная Конференция по правам человека, состоявшая­ся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений. Не предлагают ничего кардинального и рекоменда­ции совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоян­ные консультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение документации и т. д. Однако эти меры не могут всерьез улучшить существующую систему. На наш взгляд, на­зрела необходимость в фундаментальной реорганизации кон­венционных органов.

Сейчас как никогда актуальна разработка Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором

См.: Оос. Ш. А/668. 1989. 8 ноу.

§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб

настоящего раздела¹. Хартия прав человека для XXI в. долж­на объединить все существующие международные договоры ООП в данной области, а также ввести новые нормы и принци­пы, сложившиеся за последние годы.

Разработка и принятие такой Хартии — единственно ре­альный путь предотвратить создание новых международных' конвенционных органов, дублирование и их работе, распыление финансовых средств ООН, а также покончить с различной ин­терпретацией существующих норм и принципов по правам че­ловека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоян­но, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений значительно повысят эффективность созданной системы, обеспечат лучшую защиту прав человека.