Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов

Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган го­сударственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиаль­ным центральным органом государственного управления Респуб­лики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполни­тельной власти».

Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. По­добное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законода­тельную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью норма­тивных актов в государстве (ст. 116 Конституции).

Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзо­ра за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).

Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномо­чия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.

В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действу­ющей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).

Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосу­дарственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.

Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает опреде­ленными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими— в отношении исполнительной власти.

Отношения Правительства с Президентом строятся как отно­шения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законо­дательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйствен­ного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Прави­тельства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.

Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.

По существу, исключительно Президент формирует Прави­тельство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Прави­тельства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.

Президент определяет идеологию во всех сферах деятельнос­ти Правительства. Правительство обязано руководствоваться та­кими идеологическими установками и следовать им.

Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 1 Об Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных орга­нах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчет­ность выражается в том, что Правительство по мере необходи­мости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного За­кона).

Отчет — это форма контроля за деятельностью Правитель­ства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.

Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Националь­ным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 3—5 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Минис­тров Республики Беларусь по решению вопросов социально-эко­номического развития страны¹, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.

Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулиру­ющих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписа­ния, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закры­того акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реа­лизации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О вве­дении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месяч­ный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор².

Таким образом, Правительство находится в прямой зависи­мости (подчиненности) от Президента и занимает вторую сту­пень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) испол­нительной власти.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строится по нескольким направлениям:...........

1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

2)заслушивание доклада Премьер-министра о программе де­ятельности Правительства;

3)рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;

4)дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

²Там же. № 2. Ст.ст. 42—43.

5)осуществление Советом Министров законодательной ини­циативы;

6)внесение предложения Советом Министров об объявле­нии рассмотрения проекта закона срочным;

7)Совет Министров может требовать принятия Палатой пред­ставителей окончательного решения по законопроекту, по кото­рому не принят согласованный текст законопроекта;

8)участие Премьер-министра и других членов Совета Минис­тров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.

Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Прези­денту для внесения в Национальное собрание проект республикан­ского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Националь­ном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагае­мые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.

Проект бюджета первоначально рассматривается в комисси­ях Национального собрания, нередко в присутствии представите­лей Правительства.

С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над дохода­ми, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республи­ки Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»¹).

Палата представителей Национального собрания заслушива­ет доклад Премьер-министра о программе деятельности Прави­тельства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»). В случае ее отклоне­ния Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Прави­тельству со всеми вытекающими последствиями.

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/789.

Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Пра­вительству по конкретному поводу.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказа­ла в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандида­туру на должность Премьер-министра.

Совет Министров обладает правом законодательной инициати­вы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президен­та или в случаях, предусмотренных законодательством, организовы­вать разработку проектов законов и представлять их в установлен­ном порядке в Палату представителей для рассмотрения.

Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»).

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Сове­том Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия оконча­тельного решения.

Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделе­ны правом принимать участие в заседаниях Палаты представите­лей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседа­ниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установ­ленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах»).

Совет Министров может вступать в отношения с Националь­ным собранием и по другим поводам, например при рассмотре­нии законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также

отметить, что Совет Министров ответственен перед Националь­ным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики , Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об ос­новах государственного социального страхования» ). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подкон­трольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нор­мативных правовых актах Республики Беларусь». Законы явля­ются нормативными правовыми актами, а названные предписа­ния могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.

Следовательно, давая такие указания, поручения, Националь­ное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к норматив­ным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Ми­нистров могут исходить только от Президента.

Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наде­лено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслу­шивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.

Национальное собрание — это, в первую очередь, законода­тельный орган, который лишь частично обладает правом контро­ля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет толь­ко Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Со­вета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществля­ет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицирован-

^[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/790, 2/792; № 108, 2/806

­

ным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, де­кретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).

Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государ­ственного управления. Тем не менее он не является высшим орга­ном государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непо­средственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисцип­линарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 За­кона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Сове­та Министров не ограничиваются подчиненными ему министер­ствами и другими республиканскими органами государственного управления.

Законодательство регулирует также и взаимоотношения Со­вета Министров с местными исполнительными и распорядитель­ными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).

Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административ­но-территориальных единиц в соответствии с действующим зако­нодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Со­ветов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.

Местные исполнительные комитеты осуществляют свои пол­номочия в соответствии с актами законодательства.

Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Со­ветов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президен­ту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являют­ся общегосударственными.