Толкование административно-деликтного закона

Толкование административно-деликтного закона практически предполагает толкование его норм.

Под толкованием норм административно-деликтного закона понимается деятельность судебных органов, иных государствен-

ных органов, их должностных лиц, негосударственных организа­ций, ученых и отдельных граждан по уяснению, разъяснению, определению смысла правовых норм.

Толкование дает возможность понять содержание административно-деликтной нормы, ее основную цель и направленность и возможные последствия действия толкуемого предписания. В про­цессе толкования выясняются историческая обстановка принятия этой нормы, условия, в которых происходит толкование, анализи­руется текст статьи (нормы), официальные и неофициальные ее разъяснения, другие близкие по содержанию нормы, материалы периодической печати, научные работы и т.д.

Толкование необходимо, оно воплощается как в правотворчес­кой, так и в правоприменительной, научной деятельности, учеб­ном процессе.

В правотворческой деятельности толкование осуществляется еще на стадии формирования, создания или изменения норм. Создатели в первую очередь должны уяснить действительный смыл и назначение будущих предписаний, сопоставить их с дей­ствующими. Ведь значительная часть издаваемых норм так или иначе имеет связь с уже существующими волеизъявлениями (нормами) законодателя. Например, благодаря толкованию тер­мина «административная ответственность», употребляемого в предшествующем КоАП, в новом КоАП введена отдельная статья с кратким определением административной ответственности (ст. 4.2). Подобное произошло и с определением совокупности административных правонарушений (ст. 2.7).

Практическое исполнение административно-деликтных норм не в меньшей мере, чем в правотворческой деятельности, требует их осмысления, поскольку способствует точному и единообразно­му пониманию и применению норм, правильному разрешению дел об административных правонарушениях, а следовательно, соблю­дению законности. Такая необходимость толкования для судов, иных органов (должностных лиц), ведущих административный процесс, не умаляет значения толкования и гражданами. Понима­ние смысла административно-деликтных норм гражданами при их исполнении (соблюдении) также играет большую роль. Ведь незнание правовой нормы или непонимание ее не освобождает от ответственности никого, в том числе и граждан.

Для уяснения содержания некоторых административно-деликтных норм, единообразного и точного их применения в статье 1.3

КоАП дается разъяснение отдельных терминов, используемых в КоАП. Этому помогают также законодательные определения, да­ваемые в КоАП по отдельным вопросам, а также примечания к некоторым статьям. Например, в части 1 статьи 2.1 дается поня­тие административного правонарушения, в части 2 статьи 2.3 раскрывается сущность покушения на административное правона­рушение, в статье 2.4 определяется соучастие в административном правонарушении. Примечания имеются лишь к отдельным стать­ям, и все они находятся в Особенной части КоАП (ст.ст. 10.5, 11.36, 13.1, 13.6, 13.7, 13.12, 18.9, 18.14, 18.21, 24.5).

Толкование административно-деликтных норм не одинаково. В целях лучшего понимания толкование можно разделить на виды. Виды зависят от оснований разграничения толкования. Обычно толкования классифицируют по следующим признакам:

1. приемам (способам);

2. объему;

3. субъекту, осуществляющему толкование;

4. юридической силе.

По приемам (способам) толкования различаются:

1.грамматическое;

2.логическое;

3.систематическое;

4.историческое.

Грамматическое толкование в литературе называют еще лексическим, филологическим, текстовым, языковым. Оно пред­ставляет собой анализ отдельных слов, текста правовой нормы грамматического смысла всего предложения, группы предложе­ний. Здесь выясняется род, число, падеж имен существительных и прилагательных; лицо, время, число и вид глаголов; значение употребляемых союзов, предметов, знаков препинания и т.п. Например, при уяснении смысла диспозиции части 2 статьи 23.8 КоАП, в которой записано: «Нарушение сроков перечисления в бюджет денежных средств, полученных от реализации имущества, обращенного в доход государства, а также представление недосто­верных сведений о реализованном имуществе»,— можно прийти к убеждению о том, что здесь законодатель предусмотрел два вида нарушения порядка обращения имущества в доход государства, соединенных союзом «а также». Первое и второе деяния могут рассматриваться в качестве самостоятельного законченного адми­нистративного правонарушения.

Чтобы уяснить диспозицию статьи 17.1, гласящей: мелкое ху­лиганство — это «нецензурная брань в общественном месте, оскорбительное приставание к гражданам и другие умышленные действия, нарушающие общественный порядок, деятельность организаций или спокойствие граждан и выражающееся в явном неуважении к обществу»,— необходимо произвести анализ от­дельных слов, терминов, значений союзов, знаков препинания, в частности, установить смысл понятий «нецензурная брань», «об­щественное место», «оскорбительное приставание», «умышленные действия», «общественный порядок», «явное неуважение». Вы­ясняя значения союзов и знаков препинания, можно прийти к убеждению о получении трех видов правонарушений, которым присущи общие признаки: нарушение общественного порядка, де­ятельности организаций, спокойствия граждан и проявления явного неуважения к общему или к отдельному гражданину.

В первом случае союз «и» соединяет три предложения (свиде­тельствует о трех видах правонарушений), во втором — два тер­мина, в которых выражены общие признаки, присущие трем ви­дам правонарушений. Для применения нормы требуется наличие обоих признаков. Союз «или» подчеркивает, что для наличия пра­вонарушения достаточно одного из признаков: нарушения «обще­ственного порядка», «деятельности организации», «спокойствия граждан».

Логическое толкование предполагает использование законов формальной логики для уяснения смысла административно-деликтной нормы. Бывает, что в ряде случаев смысл нормы не сов­падает с буквальным смыслом.

Таким образом, при грамматическом толковании изучается как лексическая и синтаксическая, так и смысловая структура текста нормы.

Систематическое толкование способствует установлению места нормы в системе других норм, ибо осуществляется сопос­тавление толкуемой нормы с другими, относящимися к данному вопросу. Ведь любая административно-деликтная норма взаимо­действует с другими нормами этого института, нормами админист­ративного права, а также других отраслей права. В первую оче­редь в систематическом толковании нуждаются нормы отсылоч­ного и бланкетного характера. Так, осуществляя толкование нормы статьи 12.1 — «нарушение индивидуальным предпринима­телем или должностным лицом установленного порядка ведения

бухгалтерского учета (учета предпринимательской деятельности) и отчетности»,— необходимо сопоставить ее с нормами Граждан­ского кодекса Республики Беларусь (ГК), Закона Республики Бе­ларусь «О предпринимательстве в Республике Беларусь», части 3 статьи 1.3 КоАП, определяющей должностное лицо, с нормами Закона Республики Беларусь «О бухгалтерском учете и отчетнос­ти». Только такое сопоставление и уяснение отдельных норм при­веденных нормативных правовых актов раскрывает сущность рассматриваемой нормы.

Сопоставляя содержание статьи 9.3 «Оскорбление» с нормой статьи 23.5 — «Оскорбление должностного лица государственного органа при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе»,— можно прийти к убеждению, что состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.3, является родовым, и она может применятся лишь тогда, когда не охватывается специальной нормой статьи 23.5. Уяснить суть нормы, находящейся в части 1 статьи 23.15, можно лишь проанализировав статьи 21 и 26 Трудового кодекса Респуб­лики Беларусь (ТК), определяющие возраст, с достижением кото­рого допускается заключение трудового договора, и документы, предъявляемые при заключении трудового договора.

Историческое толкование используется в тех случаях, когда возникает необходимость выяснения конкретной исторической обстановки, побудившей принятие толкуемой нормы, ее социаль­ного назначения, а следовательно, тех целей, для которых она была принята. Историческое толкование помогает получить пра­вильное представление о норме в период ее принятия и на день применения, если она еще не потеряла своей значимости. Напри­мер, статья 158 «Распитие спиртных напитков на производстве» КоАП 1984 г. в последние годы по существу не применялась, так как с расширением рыночных отношений она постоянно теряла свою значимость. Подобное происходило и со статьей 149 «Мел­кая спекуляция». Историческое толкование способствует выявить нормы, которые формально не отменены, но фактически утратили свою значимость.

В зависимости от объема различают следующие толкования адмннистративно-деликтных норм:

1. буквальное;

2. ограничительное;

3. распространительное.

Буквальное толкование является наиболее распространенным и состоит в трактовке нормы в строгом соответствии с ее текстом. Восприятие нормы должно быть таким, как сформулировано, за­писано в статье или одном из ее пунктов, т.е. быть буквальным. Отклонение от «буквы закона» недопустимо, так как оно может повлечь за собой нарушение законности, искажение содержания, смысла административно-деликтной нормы.

Буквальное толкование тесно связано с ограничительным и распространительным.

Ограничительное толкование бывает тогда, когда интерпрета­тор установил, что подлинное содержание нормы уже ее тексту­ального содержания. Например, часть 1 статьи 160 КоАП 1984 г. «Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения. По­купка спиртных напитков для лиц, не достигших 21 года» была сформулирована так: «Доведение несовершеннолетнего до состоя­ния опьянения родителями или иными лицами» и не отвечала на вопрос, кто понимается под «иными лицами», а следовательно, кто должен нести ответственность за данное административное правонарушение: взрослые или лица, достигшие 16-летнего воз­раста, с которого наступала административная ответственность. Ученые и правоприменительная практика пришли к выводу, что к ответственности могли привлекаться только лица, достигшие 18-летнего возраста. Таким образом произошло ограничение круга субъектов административной ответственности за данное админист­ративное правонарушение.

Конечно, подобные явления в законотворчестве нежелатель­ны. Правовые нормы должны быть сформулированы точно, лако­нично и понятно.

Распространительное толкование осуществляется тогда, ког­да действительное содержание нормы шире, чем это следует из буквального текста административно-деликтной нормы. Напри­мер, буквальное толкование статьи 158 КоАП 1984 г. привело к выводу о том, что правонарушением является распитие спиртных напитков на производстве (на рабочих местах, в помещениях и на территории предприятий, учреждений, организаций) только в ра­бочие дни рабочим или служащим. Использование приемов логи­ческого толкования позволило расширить понимание этой нормы и рассматривать правонарушением распитие спиртных напитков на производстве и в нерабочие дни, если подобное осуществля­-

лось на рабочих местах, в помещениях и на территории предприя­тий, учреждений, организаций.

Не исключается возможность под видом распространительно­го толкования применение административно-деликтной нормы по аналогии. В КоАП, в отличие от УК, не существует нормы, прямо запрещающей применение закона по аналогии. Тем не менее в статье 4.1, части 6 статьи 4.2, частях 1 и 2 статьи 4.8 КоАП уста­новлено, что административная ответственность может наступить за противоправное деяние, которое прямо предусмотрено Особен­ной частью КоАП. Например, в части 6 статьи 4.2 замечено, что «физическое лицо подлежит административной ответственности только за те совершенные им противоправные деяния и наступив­шие вредные последствия, предусмотренные настоящим Кодексом, в отношении которых установлена его вина», в части 2 статьи 4.8 определено, что «юридическое лицо может нести ответственность только за административные правонарушения, прямо предусмот­ренные статьями Особенной части настоящего Кодекса».

Применение аналогии закона может вести к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Так, на практике, при применении нормы статьи 17.3 нередко толкование общественного места осуществляется довольно широко и в это по­нятие включаются не только места в населенных пунктах, но и места, специально предназначенные для отдыха людей вне насе­ленных пунктов. Таким образом, получается, что распитие алко­гольных напитков возможно только в местах, предназначенных для их употребления. К ним относятся предприятия торговли и общественного питания. Квартиру же можно относить к общест­венному месту, поскольку она нигде не упоминается в качестве разрешенного места. Налицо нарушение прав и интересов гражда­нина. По этой причине расширительное толкование должно при­меняться как исключение и на основании тщательного анализа текста правовой нормы и использования других видов толкова­ния, в том числе и исторического.

По субъекту, осуществляющему толкование административ­но-деликтной нормы, оно подразделяется на аутентическое, ле­гальное (делегированное), судебное (административное) и докринальное (научное).

Аутентическое толкование — это такое, которое осуществля­ется органом, издавшим данную норму. Его могут проводить Парламент и Президент путем издания обычно такого же по

форме правового акта, как и акт, в котором находится толкуемая норма. Потребность в подобном разъяснении появляется прежде всего тогда, когда на практике норма вызывает определенные неясности, противоречиво применяется, т.е. наличествуют отс­тупление от буквы, ошибки и неправильности в применении. Так, 16 мая 1985 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством». На основании его был принят аналогичный Указ Президиума Верховного Совета БССР и внесены соответствующие изменения в статью 159 КоАП. В це­лях правильного применения установленных норм в борьбе с пьянством Президиум Верховного Совета СССР постановлением (т.е. иным по форме актом) от 30 сентября 1985 г. разъяснил, что под появлением в общественных местах в пьяном виде, оскорбля­ющем человеческое достоинство и общественную нравственность, следует понимать такое поведение лица, находящегося в состоя­нии опьянения, которое представляет собой явное нарушение общепризнанных норм (непристойные высказывания или жесты, грубые выкрики, назойливое приставание к гражданам и т.п.), если такие действия в соответствии с законодательством не вле­кут ответственности за мелкое хулиганство¹.

Легальное толкование осуществляет орган, уполномоченный разъяснять содержание нормы. Он сам не принимал эту норму, но ему предоставлено право давать толкование. Такие специальные полномочия могут быть постоянными или разовыми, в виде отдельного поручения, даваемого вышестоящими органами. Разъ­ясняемые положения обязательны для тех субъектов, которые входят в юрисдикцию органа, производящего толкование. Легаль­ное толкование справедливо называют еще делегированным, поскольку органы наделяются полномочиями разъяснять нормы, ими не принятые. Наиболее часто встречающимися легальными толкованиями являются разъяснения, даваемые Пленумом Вер­ховного Суда Республики Беларусь. Они выражаются в форме издания постановлений по результатам обобщения судебной практики и являются обязательными для всех судов, а также органов государственного управления при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с толкуемыми нормами.

^[1] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 41. Ст. 777

Не исключается судебное толкование нормы в процессе ее применения при рассмотрении конкретного дела об администра­тивном правонарушении. Подобное разъяснение дается в опреде­лениях и постановлениях судов, как правило, вышестоящих инстанций (областных, Верховного Суда, председателей этих су­дов). Такое толкование является обязательным для нижестоящих судов только в отношении конкретного дела об административ­ном правонарушении.

Не запрещается давать подобное толкование и органам госу­дарственного управления по результатам обобщения практики рассмотрения дел об административных правонарушениях адми­нистративными комиссиями, комиссиями по делам несовершен­нолетних, органами внутренних дел. Легальное толкование осно­вывается на обобщении и анализе практики по делам об админи­стративных правонарушениях, достижениях правовой науки и направляет суды, органы государственного управления админист­ративной юрисдикции на соответствующее понимание административно-деликтной нормы в целях единообразия и соответствия норме права административно-юрисдикционной практики.

Доктринальное (научное) толкование административно-деликтной нормы производится научными организациями, учеными в научных трудах: диссертациях, монографиях, учебниках, ком­ментариях к нормативным актам, научных статьях, лекциях. Оно является весьма необходимым, полезным и учитывается в право­творческой и правоприменительной деятельности, а также помо­гает гражданам глубже понять суть правовой нормы. Научное толкование, как правило, имеет аргументированный характер и основывается на анализе правоприменительной практики. В этом его достоинство и заслуженный авторитет.

В зависимости от юридической силы (юридических результа­тов), сферы действия актов разъяснение и толкование разграни­чивают на два вида:

1 официальное;

2. неофициальное.

Официальное толкование — это такое, которое дается уполно­моченным на то государственным органом в специальном его пра­вовом акте и является обязательным для исполнителей толкуемой административно-деликтной нормы. Это, по существу, директива о том, как следует понимать соответствующую норму.

Официальное толкование подразделяется на нормативное и казуальное.

Под нормативным толкованием понимается такое разъяснение административно-деликтной нормы, которое носит общий харак­тер, распространяется на все случаи, предусмотренные толкуемой нормой, и обязательно для всех органов и лиц, подведомственных органу, дающему толкование. Такое толкование способствует единственному и правильному применению нормы.

Рассматриваемое толкование хотя и называется нормативным, но не содержит самостоятельных правовых норм. По субъекту оно совпадает с аутентическим толкованием.

Казуальное толкование — это разъяснение административ­но-деликтной нормы, которое дается судебным органом или орга­ном государственного управления по поводу рассмотрения конк­ретного дела об административном правонарушении. Подобные разъяснения осуществляются вышестоящими судами, органами государственного управления и адресуются нижестоящим судам, административно-юрисдикционным органам, постановление кото­рых является неправильным, содержит ошибки, не соответствует норме. По существу казуальное толкование касается лишь тех органов, которые участвовали в рассмотрении дела об админист­ративном правонарушении. Между тем, оно имеет значение и для других в целях улучшения их работ, для унификации администра­тивно- юрисдикционной практики.

Неофициальное толкование, во-первых, могут давать любые органы и организации, практические и научные работники, граж­дане, не наделенные специальными полномочиями по разъясне­нию административно-деликтных норм, во-вторых, оно дается в виде советов, рекомендаций, комментариев, в-третьих, оно не яв­ляется юридически обязательным при применении нормы и на него не может быть сделана ссылка при рассмотрении дела.

Глава 4