Ознаки та класифікація публічних доходів

В Україні публічні доходи не обмежуються лише доходами Дер­жавного та місцевих бюджетів. Це доходи, які зараховуються до фондів будь-якого публічного суб'єкта для виконання ним публічних функцій. До останніх нале­жать, зокрема, і Пенсійний фонд України, і виконавчі органи фондів соціального страхування. І якщо, відповідно до чинного законодав­ства, указаним суб'єктам надано право на формування грошових фондів, то і кошти, які будуть надходити до такого фонду (чи то до Пенсійного фонду України, чи до відповідних фондів соціального страхування тощо*, слід розглядати як публічні доходи.

Під публічним фондомпотрібно розуміти грошовий фонд, поря­док формування та використання якого регулюється нормами акта публічного суб'єкта та кошти якого спрямовуються на задово­лення публічного інтересу.

Зокрема, такими актами суб'єктів публічної влади є щорічні за­кони про Державний бюджет України, постанови Кабінету Міністрів України про затвердження бюджету Пенсійного фонду на відповід­ний рік, постанови правління Фонду соціального страхування з тим­часової втрати працездатності про затвердження бюджету Фонду со­ціального страхування з тимчасової втрати працездатності на відпо­відний рік тощо.

Як публічні потрібно розглядати бюджетні цільові фонди. Остан­ні є в складі як Державного бюджету України, так і місцевих бюдже­тів. Відповідно до статті 68 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» органи місцевого самоврядування можуть утворю­вати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджуєть­ся відповідною радою. Питання щодо утворення цільових фондів у складі місцевих бюджетів вирішується виключно на пленарних за­сіданнях сільської, селищної чи міської ради.

В українському законодавстві відсутня дефініція поняття «ці­льовий бюджетний фонд». Для теоретичного аналізу цього поняття доцільно звернутися до російського законодавства, де питанню ці­льових бюджетних фондів присвячено ряд статей у Бюджетному ко­дексі Російської Федерації. Зокрема, у статті 17 БК РФ зазначається, що це фонд грошових коштів, створений, відповідно до законодав­ства, у складі бюджету за рахунок доходів цільового призначення або в порядку цільових відрахувань від конкретних видів доходів чи інших надходжень та виконується за окремим кошторисом.

В Україні цільові бюджетні фонди створюються відповідно до законодавства у складі бюджету за рахунок коштів цільового при­значення. Джерела формування цільових бюджетних фондів визна­чаються окремо щодо кожного з фондів. Так, відповідно до статті 13 Закону України «Про енергозбереження» (у редакції Закону України від 16 березня 2007 року* створено Державний фонд енергозабезпе­чення, мета заснування якого - забезпечення фінансування заходів щодо ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів. Джерелами формування Фонду визначено: кошти, отримані у ви­гляді штрафних санкцій за порушення законодавства з питань забез­печення ефективного використання енергетичних ресурсів; частина зборів за використання природних ресурсів; кошти, отримані за ви­дачу Національним агентством України з питань забезпечення ефек­тивного використання енергетичних ресурсів документів дозвільно­го характеру; добровільні внески підприємств, установ, організацій та громадян.

До цільових бюджетних фондів, зокрема, належить і Фонд со­ціального захисту інвалідів, що регулюється Законом України «Про основи соціальної захищеності інвалідів».

До публічних фондів зараховуються кошти, що надходять: 1. у ви­гляді обов'язкових платежів; 2. у вигляді платежів, що мають приватноправовий характер; 3. добровільних надходжень та 4. у випадках, пе­редбачених чинним законодавством, - у вигляді трансфертів. Тобто формування публічних фондів здійснюється із використанням різ­номанітних методів правового регулювання публічних: як добровільного, так і обов'язкового.

До публічних фондів в Україні потрібно віднести:

1* Державний бюджет України;

2* місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, об­ласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст*;

3* Пенсійний фонд України;

4* Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездат­ності;

5* Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхуван­ня України на випадок безробіття;

6* Фонд гарантування вкладів фізичних осіб.

7* цільові бюджетні фонди;

8* фонди коштів бюджетних установ.

Можна стверджувати, що публічні фонди можуть бути як цен­тралізованими, так і децентралізованими. Зокрема, децентралізо­ваними публічними фондами є фонди коштів бюджетних установ. Це особливий вид публічних фондів. Однак як публічні потрібно розгля­дати лише фонди коштів тієї бюджетної установи, яка належить до суб'єктів публічної влади.

При кваліфікації доходів як публічних доцільно виходити з та­ких факторів:

1* правової природи грошових фондів, до яких зараховуються доходи;

2* правової природи того чи іншого виду доходу.

Публічні доходи - це доходи виключно публічного грошового фонду. Так, доходи, які зараховуються до державного чи місцевих бю­джетів, будуть кваліфікуватися як доходи публічні. Тобто, визнання того чи іншого грошового фонду видом публічного фонду приводить до характеристики доходів відповідного фонду як доходів публічних. Однак з цього загального правила є окремі винятки. Наприклад, деякі науковці зазначають,що до­ходи, що зараховуються до спеціального фонду державного бюджету, як правило, не належать до групи публічних доходів, оскільки їм не притаманні характерні ознаки останніх.

На характеристику доходів як публічних не впливає фактор їх джерела формування. Це можуть бути і податки, і добровільні над­ходження, і плата за публічні послуги (адміністративні послуги*, що надаються суб'єктами публічного права.Однак є види доходів, які мо­жуть надходити тільки до публічного фонду. Йдеться про обов'язкові платежі, які є основним джерелом формування будь-якого публічно­го фонду.

Ознаки та класифікація публічних доходів

Правовий режим публічних доходів - це особливий порядок пра­вового регулювання окремих видів доходів, який закріплено пра­вовими нормами і забезпечено сукупністю юридичних засобів. При характеристиці публічних доходів правовий режим визначається, виходячи із: 1* особливостей встановлення того чи іншого виду до­ходу. Так, якщо це податок чи збір, то їх встановлення повинно здій­снюватися відповідно до вимог, закріплених у частині 2 статті 92 Конституції України та ПКУ; 2* підстави сплати; 3* порядку справляння; 4* особливостей погашення боргу, у тому числі і можливість його при­мусового стягнення.

Класифікація за правовим режимом є важливою для платника за своїми наслідками, а для публічного суб'єкта - щодо можливості засто­сування ним заходів примусу та їх обсягу. Залежно від того, під який правовий режим підпадають публічні доходи, вони поділяються на: 1* податки; 2* інші платежі, що входять до складу податкової систе­ми; 3* неподаткові обов'язкові платежі до бюджету (платежі, що не є складовими податкової системи*; 4* обов'язкові платежі до поза­бюджетних централізованих фондів; 5* платежі, сплата яких ґрун­тується на договорі; 6* добровільні надходження; 7* бюджетні кошти бюджетної установи.

Залежно від джерела і форми отриманняпублічні доходи поді­ляють на: 1* доходи від використання державного і комунального майна; 2* доходи, одержані від фізичних та юридичних осіб, шля­хом вилучення частини їх доходу у вигляді податків, зборів, інших обов'язкових платежів; 3* доходи бюджетної установи, що надійшли з відповідного бюджету (державного чи місцевого*. Подібна класи­фікація (за винятком третьої позиції* у французького вченого П-М. Годме була названа юридичною.

На наш погляд, як юридичні можуть бути розцінені і класифіка­ції за такими критеріями, як: а* правова природа публічних доходів; б* правовий режим, який застосовується до тієї чи іншої групи пу­блічних доходів.

П. Годме, будуючи юридичну класифікацію, розрізняє:

1. Держава, державні органи можуть одержувати доходи, діючи подібно до приватних осіб (подібно до інших осіб*, не застосовуючи при цьому силу державної влади, а використовуючи техніку цивіль­ного права: договори купівлі-продажу, майнового найму, надання послуг.

2. Держава та державні органи можуть забезпечити себе кошта­ми і шляхом використання переваг публічної влади, у першу чергу державного примусу. При цьому держава застосовує таку правову техніку, яку не знає приватне право. До доходів цієї групи належать: податки, які справляються державою та державними органами у примусовому порядку; збори, які пов'язані з певними послугами, що надаються державними організаціями.

У першому випадку держава отримує доходи нарівні із суб'єктами господарювання, виступаючи як власник майна чи маючи монополь­ні права на ресурси. Проте сторони не можуть довільно визначити суму орендної плати при оренді державного чи комунального майна. Закон України «Про оренду державного та комунального майна» в ред. від 7.11.12р. (стаття 19* зобов'язує їх ураховувати вимоги Методики розрахунку і поря­док використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (із змінами і доповненнями в ред. 17.11.12.*. Так, відповідно до п. 7 вказаної Ме­тодики, розмір річної орендної плати у разі оренди окремого індиві­дуально визначеного майна (крім нерухомого майна* установлюється за згодою сторін, але не менш як 10 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки, а у разі, коли орендарем є суб'єкт малого підприємництва - не менш як 7 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки.

На відміну від обов'язкових платежів, при цьому не застосовуєть­ся примус держави щодо залучення громадян, юридичних осіб безпо­середньо до виконання ними певного обов'язку на користь держави. Платник має право вибору - отримати послугу від суб'єкта публічної влади чи від іншої особи. Коли у платника відсутній вибір, і надання потрібної йому послуги віднесено до функцій державного органу, то в цьому випадку платіж матиме характер обов'язкового, публічно-правового, забезпеченого примусовою силою держави.

У другому випадку держава набуває доходів, виступаючи як суб'єкт, що надає публічні послуги та задовольняє загальний інтерес. Сплата платежів публічно-правового характеру здійснюється із застосуванням примусової сили. Це дозволяє розглядати всі платежі гру­пи як обов'язкові для платника.

До другої групи доходів французьке законодавство, зокрема За­кон «Про фінанси» від 2 січня 1959 року, відносить поряд з податка­ми і штрафи, оскільки їх справляння теж пов'язане із застосуванням Державної влади.

Залежно від порядку формування системипублічних доходів останні бувають: - централізовані – кошти, що утворюються в процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних публічних централізованих фондів коштів, у тому числі цільових позабюджетних; - децентралізовані – доходи, що залишаються у розпорядженні підприємств, установ, організацій, заснованих на державній або комунальній формах власності при розподілі та перерозподілі ВВП та формуються переважно за рахунок їх прибутку.

За соціально-економічною ознакою (формую власності*:1 надходження від державних підприємств, установ, організацій; 2 надходження від підприємств, установ, організацій недержавної форми власності; 3 надходження від спільних підприємств, іноземних підприємств і установ, які діють на території України; 4 надходження від комунальних підприємств, установ, організацій; 5 надходження від особистих доходів громадян.

За територіальною ознакою: державні доходи; доходи АРК; місцеві доходи.

За методом мобілізації публічних доходів: надходження від обов’язкових платежів; надходження від добровільних відрахувань.

За джерелами публічних доходів: внутрішні надходження; зовнішні надходження.

За суб’єктним складом: надходження від юридичних осіб; надходження від фізичних осіб.

За умовами залучення і використання публічних доходів:1 зворотні надходження; 2 безповоротні надходження; 3 безвідплатні надходження; 4 відплатні надходження; 5 цільові надходження, 6 загальні надходження.

Як в минулі роки, так і на сучасному етапі, основною складовою публічних доходів є доходи державного бюджету. Саме їм належить провідна роль в задоволенні фіскальних інтересів суспільства. До доходів державного бюджету науковці відносять частину державних доходів, грошові надходження в основний загальнодержавний централізований фонд, необхідний для планомірного розвитку галузей народного господарства, підвищення матеріального добробуту і культурного рівня народу, оборони країни, утримання органів державної влади тощо[1]*.

У фінансово-правовій науці містяться різноманітні поділи доходів державного бюджету.

За періодичністю (регулярністю* надходження до грошових фондів доходи поділяються на: 1* постійні (регулярні*. Відносно цих доходів застосовують і термін „звичайні”; 2* тимчасові. П.Годме називає таку класифікацію економічною, виділяючи доходи звичайні та надзвичайні[2] *.

Основний масив надходжень належить до першої групи доходів – звичайних (постійних*. Звичайні доходи - це надходження до державних фондів, які мають постійний характер. До цієї групи входять податки, інші обов’язкові платежі, доходи від користування державним та комунальним майном тощо.

Покриття витрат, пов’язаних із реалізацією завдань і функцій держави, здійснюється саме за рахунок постійних (звичайних, регулярних* доходів. Поділ доходів на звичайні та надзвичайні був поширений в дореволюційній фінансовій науці, в якій пропонувалось до звичайних відносити доходи: 1* які регулярно повторюються в кожному фінансовому періоді; 2* які допускають за своєю природою регулярне повторення; 3* які спрямовуються на покриття звичайних витрат[3]*.

Інша група доходів, що мають тимчасовий або разовий характер, в теорії фінансового права відома під назвою надзвичайні доходи. До доходів тимчасового характеру можна віднести надходження від приватизації майна. Віднесення того чи іншого доходу або до групи постійних (звичайних*, або до тимчасових (надзвичайних* може переглядатись законодавцем. З часом доход, який був тимчасовим, може бути віднесений до постійних. Держава має в своєму розпорядженні й інші доходи, які служать для покриття її нерегулярних надзвичайних потреб, а саме – примусові позики та примусове відплатне відчуження майна, що належить громадянам на праві приватної власності[4]*.

В своєму складі звичайні (регулярні* доходи є неоднорідними за правовою природою. Виходячи із правової природи платежу, державні доходи можна поділити на: 1* податки, та 2* неподаткові доходи. Податок – це обов’язковий, безумовний, індивідуально безвідплатний платіж. Існують країни, в яких на конституційному рівні заперечується можливість справляння податків в державі. Наприклад, в статті 33 Конституції Північної Кореї передбачається, що держава повністю ліквідує систему податків, яка залишилась як спадщина минулого[5]*. Однак таке заперечення поширюється на прямі податки і в той же час сприяє розвитку прихованого непрямого оподаткування.

Неподаткові доходи, на відміну від податку, наділені рисою компенсаційності, платності. Залежно від виду неподаткового доходу, ця риса може виявлятись або у вигляді повної оплатності, або часткової. Неподатковий платіж може надходити і безоплатно як дар, не маючи при цьому ознаки обов’язковості, характерної податкам. Українськими та іноземними фахівцями неодноразово висловлювалась думка, що поділ доходів на податкові та неподаткові є найбільш дискусійним у фінансовій науці[6] *.

Поняття доходів державного бюджету виведено не лише теоретиками, але врегульовано і законодавцем. Так, в пункті 23 статті 2 Бюджетного кодексу України зазначається, що доходи бюджету - це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, власні надходження бюджетних установ*[7]*. Запропоноване визначення має ряд недоліків. Якщо податки – це завжди доходи бюджету, то неподаткові та інші надходження можуть бути як доходами бюджету, так і доходами позабюджетного фонду. Так, збори до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний* є неподатковими доходами, які зараховуються до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - позабюджетного фонду. 23 лютого 2012 року був прийнятий новий Закон, який суттєво змінив базові його положення, в тому числі розширилось джерело доходів фонду – дивись ст. 19: доходи від інвестування коштів Фонду в державні цінні папери України; доходи у вигляді процентів нарахованих НБУ з залишків коштів на рахунках фонду, відкритих в НБУ; кредити залучені від НБУ; неустойка (штрафи, пеня*, що стягуються відповідно до закону; кошти, що були внесенні НБУ (20 млн. грн.*, в день створення Фонду; кошти з державного бюджету; доходи від надання фінансової підтримки приймаючому банку; благодійні внески, гранти, технічна допомога, в тому числі від іноземців; кошти отримані від виконання заходів, передбачених планом врегулювання, зокрема від продажу неплатоспроможного банку або перехідного банку, ліквідації банку; а також інших не заборонених законодавством джерел*.

З дефініцією законодавця можна було б погодитись, якби позабюджетні фонди входили до складу бюджетної системи, як це закріплено в Бюджетному кодексі Російської Федерації. Однак в Україні позабюджетні фонди є складовою фінансової системи, але не бюджетної.

Ст. ст. 9 та 29 БКУ дає та деталізує класифікацію доходів бюджету, яка здійснена за 4-ма групами: 1. податкові надходження; 2. неподаткові надходження; 3. доходи від операцій з капіталом; 4. трансферти.

Німецькі вчені обмежують доходи держави доходами бюджету. Доходи держави за німецьким державним фінансовим правом визначаються як перехід платоспроможності від приватних рук до держави. За допомогою доходів держава отримує грошові кошти для виконання загальнодержавних завдань, фінансування своєї діяльності на користь всіх членів суспільства, а не окремих громадян[8]*. Це сума доходів будь-якого походження, що входять до державного бюджету – податки, мито і внески, кредитні запозичення, доходи від підприємницької діяльності[9]*.

В конституціях ряду країн чітко зазначається, що всі державні доходи сконцентровані в бюджеті. Таке положення міститься в статті 205 Конституції Республіки Гватемала, в статті 112 Конституції Болівії та ряду інших. Зокрема в першій з них закріплено, що всі доходи держави складають загальний неділимий фонд, призначений виключно на покриття видатків державної адміністрації.

З прийняттям Конституції України 1996 року поряд з державною владою визнається та гарантується місцеве самоврядування, і проголошується, що самоврядні органи не входять до системи органів державної влади. В зв’язку з цим постають питання: 1* чи є відносини з формування місцевих бюджетів фінансово-правовими; 2* чи охоплюється поняттям „державні доходи” поняття „місцеві доходи” та чи утворюють вони єдину систему державних доходів.

Більшість науковців відзначають, що доходи місцевих бюджетів та інші доходи органів місцевого самоврядування не входять до поняття „державні доходи”[10]*, і в зв’язку з цим нелогічно залишають їх поза межами фінансово-правового регулювання, забуваючи, що вони така сама складова публічних доходів як і державні доходи. В Україні нормативно-правове регулювання доходів місцевих бюджетів міститься в Главі 11 БКУ.