Законодательство РФ об административных правонарушениях
Рамочный закон – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ – КоАП РФ Не путать с
Действующий кодекс имел довольно длинную и сложную историю. Его начали разрабатывать в замен кодекса РСФСР 1984 года в конце 90-х годов, считая, что в целом все советское законодательство, так или иначе не отвечающее требованиям новых реалий, должно быть заменено. И первый вариант кодекса об административных правонарушениях был рассмотрен и принят государственной думой РФ, одобрен советом федерации в 2000 году. Этот первоначальный проект «завернул» президент – он наложил вето. Такое явление как применение вето президентом, особенно в условиях нынешней политической системы – это из ряда вон выходящее событие, особенно в тех случаях, когда речь идет о таком существенном, фундаментальном и объемном документе как Кодекс об Административных Правонарушениях.
Президент его вернул, указав на целый ряд недостатков, в основном связанных с юридической определенностью некоторых условий и принципов привлечения к административной ответственности и указав в том числе на то, что кодекс излишне карателен. Например, в вето президента упоминалось про том, что административный арест должен быть исключен из числа видов административных наказаний, потому что для такого упрощенного вида ответственности как административная столь серьезного ограничения прав не должно быть. И вот именно это в кодексе осталось - новый проект, принятый в 2001 году сохранил административный арест.
Если проследить историю, сейчас перечень законов, которые изменяли КоАП 2001 года, наверное, состоит из нескольких десятков и общую тенденцию можно охарактеризовать как постоянное ужесточение административной ответственности – и по видам наказаний, и по широте их применения, и по размерам наказаний. Кодекс сегодня представляет собой гораздо более суровый документ по сравнению с тем, что было в 2001 году.
Про кодекс об административных правонарушениях часто говорят, что это основной акт, систематизирующий один институт административного права, но систематизирующий достаточно полно, включающий практически все нормы, которые касаются административных правонарушений. Но это не совсем так. Поговорим, из чего состоит законодательство об административных правонарушениях.
До 2001 года федеральное законодательство не допускало установление административной ответственности на уровне субъектов РФ. В 2001 году руководствуясь целым рядом соображений, в основном – тем, что ст. 72 Конституции РФ относит административное, административно-процессуальное законодательство к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
По сути дела законодатель исходил из необходимости дать субъектам федерации инструмент по обеспечению действия тех правовых норм, которые сами субъекты РФ устанавливают. Если субъект наделен полномочием по изданию каких-то правовых норм, он эти правовые нормы издает, а вот обеспечить их реализацию у него средств нет. Поскольку тут еще Конституция как раз удачно упомянула административное законодательство в числе предметов совместного ведения, Федеральное Собрание и решило «О, как раз мы и дадим возможность субъектам устанавливать административную ответственность».
Но это естественно породило вопросы, сомнения в конституционности. Эти сомнения остались на уровне доктрины, но зато в доктринальных источниках каждый третий упоминает о проблеме установления ответственности на уровне субъектов РФ. А проблема заключается в том, что если ответственность есть ограничение прав, то ограничение прав должно вводится федеральным законом. Соответственно если административная ответственность вводится субъектом федерации, то это требование Конституции не выполняется.
Но практическим контраргументом этим теоретическим построениям стало то, что само по себе административное законодательство, с какой стороны его не поверни, в любом случае связано с ограничением прав. Сама административная деятельность носит властный характер, а любая власть кого-то ограничивает, следовательно, административное право априори связано с ограничениями и нет особой нужды выделять именно административную ответственность как большую проблему. «Давайте уж тогда вообще задумаемся, насколько Конституция РФ обосновано именно к совместному ведению отнесла административное законодательство».
Примерно так, видимо, рассуждал законодатель и если уж субъектам РФ предоставлено право регулировать какие-то административные отношения, значит должна быть возможность и обеспечить защиту тех норм, которые ими установлены.
Но при этом законодатель (на сегодня более подробно, чем 2001 году) распределил предметы ведения в сфере регулирования административной ответственности между федерацией и субъектами. Из этого распределения субъектам фактически досталось только установление конкретных составов административных правонарушений и подведомственности рассмотрения дел об этих составах. Все остальное – виды административных наказаний, правила их назначения, принципы административной ответственности, порядок привлечения (т. е. производство по делу об административном правонарушении и исполнение постановлений) – должно быть урегулировано на федеральном уровне. В этом отношении субъект РФ получает что-то вроде (не воспринимать как строго юридическую характеристику) делегирования полномочий от федерации на установление административной ответственности.
И в то же время законодатель в одном месте прокололся. Ст. 4.2 КоАП РФ, где речь идет о перечне смягчающих обстоятельств – вопросе, носящем общий, хотя не то чтобы совсем сильно принципиальный, характер, предполагает, что перечень смягчающих обстоятельство может быть дополнен субъектом РФ. С точки зрения логики здесь есть определенный аргумент, почему это сделано именно в данном случае – потому что смягчающие обстоятельства это улучшение положения лица и, соответственно, дополнительные гарантии могут быть предоставлены на уровне субъекта, а вот дополнить перечень отягчающих обстоятельств, субъект федерации не может(поскольку это представляло бы собой дополнительные ограничения). В этом отношении это могло бы выглядеть оправданным, но, наверное, перечнем смягчающих обстоятельств нельзя ограничивать те дополнительные гарантии, которые субъект федерации мог бы установить в своем законодательстве.
Некоторые субъекты пытаются издать кодексы об административных правонарушениях или некие иные систематизированные нормативные акты. В 2010 году законодательство СПБ об административной ответственности было систематизировано, кодекс, конечно, не приняли, но издали закон, в котором урегулированы все вопросы административной ответственности. Так вот вопрос формирования общих положений, некой общей части, такого законодательного акта, вызывает большие сомнения, потому что ничего общего субъект федерации фактически регулировать не может.
В то же время, несмотря на предоставление субъектам права устанавливать отдельные составы административных правонарушений, осталась в кодексе определенная проблема, причем проблема мягко говоря имеющая явно практический смысл. Речь идет о том, в каких случаях субъекты федерации могут издавать законы, устанавливающие административную ответственность?
Как уже говорилось, основная мысль федерального законодателя была в том, чтобы дать субъекту федерации возможность установить санкции, обеспечивающие действие норм, им же устанавливаемых. В этом отношении в ст. 1.3 КоАП были предусмотрены правила о том, что на уровне субъекта РФ может устанавливаться административная ответственность, если она не вводится на федеральном уровне, а точнее – к исключительному ведению федерального законодателя в области административной ответственности относится установление мер административной ответственности в случае, если речь идет о нарушении федерального законодательства и если правонарушение имеет общефедеральное значение. Соответственно в этом случае законодатель считает, что никаких различий в субъектах РФ быть не может и, следовательно, нужно установить унифицированные меры ответственности на всю Российскую Федерацию.
Но здесь возникает другая проблема, связанная не столько с административным законодательством, сколько с принципами нашей федерации вообще. Дело в том, что в законодательстве РФ очень сложно найти область, которая была бы полностью защищена от вмешательства федерального законодательства и оставалась бы в сфере регулирования только субъекта РФ. Соответственно, законодатель субъекта, пытаясь установить любые меры ответственности, неизбежно рискует наткнуться на федеральный закон, который придется как-то тоже защищать вместе со своим собственным законодательством, а защищать федеральный закон субъект федерации не должен.
Фактически то, что не вызывает сомнений и то, что осталось очевидно субъектам федерации – это установление административной ответственности в сфере благоустройства. Вот с благоустройством, если оно не касается градостроительного законодательства, санитарно-эпидемиологических норм и стандартов, вопросов организации дорожного движения, то это может считаться собственной сферой регулирования субъекта РФ. Если строго смотреть, то вопросов благоустройства, не подпадающих под все перечисленное, почти не останется.
Проблемы, которые возникали в судах, были разнообразны
Во-первых, проблема соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов получила разрез подведомственности. Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 N 137-О была связано с такой проблемой: у законодателя, когда он конструировал КоАП, было явное намерение все составы, которые в КоАПе сформулированы, отнести к подведомственности федеральных органов исполнительной власти, что в общем было логично – если состав установлен на федеральном уровне, значит и привлекать должны федеральные органы исполнительной власти. Но получилось так, что, например, ст. 15.14 КоАП РФ («нецелевое расходование бюджетных средств») оказалась работающей только на федеральном уровне, потому что проверка целевого использования бюджетных средств на уровне субъектов федерации или на уровне муниципальных образований непосредственно никак не связана с контрольной деятельностью федеральных органов власти и в этом случае реализовать меры ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, если это правонарушение было выявлено Счетной палатой субъекта РФ, можно было только обратившись к федеральному органу (например, в прокуратуру) с просьбой возбудить производство по делу об административном правонарушении. В итоге получалась полная ерунда: весь финансовый контроль в соответствии с бюджетным законодательством сосредоточен на уровне субъекта федерации, а то, что касается реализации мер ответственности – обращайтесь в федеральные органы. Соответственно. КС РФ, посмотрев на это, сказал, что наверное, в принципе конечно субъектам РФ нужно было бы предоставить право продублировать соответствующие санкции в своем законе, но написать, что это имеет отношение к бюджету соответствующего субъекта РФ и, например, ответственность за нецелевое расходование средств бюджета Санкт-Петербурга установить в законе СПБ (а обращался комитет финансов Санкт-Петербурга). Сама по себе позиция КС РФ, наверное, оправдана с точки зрения логики и здравого смысла, но она никак не совпадает с тем, что написано в КоАП. В итоге Федеральный законодатель счел за лучшее передать на уровень субъектов РФ некоторые полномочия по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, но оставив за собой возможность устанавливать общие санкции.
Зачастую составами, предусмотренными КоАП, не охватываются все возможные варианты объективной стороны правонарушения возможно ли дополнение в законах субъектов имеет неоднозначное решение в судебной практике (см. Мицкевич Л. А. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях // Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н. Ю . Хаманева. М.: ИГП РАН,2004.)
Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5: когда речь идет либо об охране отношений, которые уже получили защиту в КоАП РФ, либо о применении ответственности за нарушение федеральных нормативно-правовых актов, субъекты устанавливать ответственность в своих нормативных актах не должны.
Первая проблема связана с составом законодательства на федеральном уровне. Дело в том, что сама идея принятия кодекса предполагает отмену всех нормативных актов федерального уровня, которые устанавливают административную ответственность.
В этом русле было принято довольно много поправок в действующее законодательство в части, например, отмены всех положений, касающихся ответственности в Таможенном Кодексе РФ. Это + та формулировка, которая содержалась в ст. 1.1 КоАП, позволило многим утверждать, что законодатель стремится исчерпывающим образом урегулировать администартивную ответственность в КоАП
Но когда дело дошло до практики применения, оказалось, что далеко не из всех законодательных актов были изъяты положения об ответственности.
Сохранили свою силу положения об ответственности
· Налогового кодекса РФ (Раздел VI Первой части),
НК устанавливает ответственность за налоговые правонарушения. Соответственно при издании КоАП в него были включено ряд составов, которые почти текстуально совпадали с нормами налогового кодекса, а в определенной части ответственность, предусмотренная НК РФ, осталась отдельной и непокрываемой положениями КоАП. В связи с этим первая идея, которая была высказана представителями налогового права, состояла в том, что такое положение дел со стороны законодателя подтверждает самостоятельность налоговой ответственности как вида юридической ответственности, что дескать от АО законодатель налоговую обособил.
С практической точки зрения были затруднения по поводу того, как одновременно применять положения двух кодексов, которые устанавливают почти одинаковые санкции. По этому поводу Сорокин в одной из своих последних статей писал, что у правоприменителя совершенно странная свобода усмотрения : он почетным дням может применять НК РФ, по нечетным – КоАП.
На самом деле это было преувеличение. В действительности законодатель все таки разграничил составы и если смотреть внимательно, то можно увидеть, что субъекты ответственности в НК РФ и КоАП разные: в НК ответственность несет налогоплательщик, в КоАП – должностные лица. В этом отношении получилось, что по смыслу очень похожие составы применяются на основании разных нормативных актов и действуют параллельно.
Конечно, идея о самостоятельности налоговой ответственности поддерживалась в том числе и тем, что в НК механизм привлечения к ответственности установлен иной, нежели в КоАП, он предполагает более широкое участие судов, тогда как в рамках КоАП речь идет о судьях и о процедуре, которая не предполагает обычные условия судопроизводства, состязательности и т. д. Эта идея, конечно, имела под собой некоторые объективные основания в законодательстве, но если говорить о природе этих видов ответственности правильнее считать, что налоговая ответственность есть разновидность административной ответственности.
· статьи 27 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании,
· статьи 74 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». Судебная практика признала, что в определенном смысле эти санкции действуют автономно, независимо и применяются не в той процедуре, которую закрепляет КоАП. По общему правилу процедура, предусмотренная в КоАП, действует в отношении составов, закрепленных в КоАП или в законах субъектов РФ.
В этом отношении, то, что предполагалось создать на федеральном уровне единый, абсолютно монолитный и исчерпывающим образом регулирующий вопросы административной ответственности правовой акт – эта цель не была достигнута. Соответственно, возник целый ряд вопросов соотношения ответственности в КоАП и других законодательных актах. В одних случаях суды считали возможным применение общих положений КоАП к ответственности, установленной в других законодательных актах, в других случаях – категорически отрицали.
Судебная практика идет по пути параллельного применения КоАП и других федеральных законов: см.
• Постановление Пленума ВАС от 27.01.2003 №2
• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5
• Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 N 443-О
Общий смысл разъяснений – нельзя ст. 1.1 читать буквально, ее нужно толковать более широко и считать, что другими федеральными законодательными актами тоже может быть установлена ответственность.
Законодательство субъектов РФ:
• установление составов нарушений собственного регионального законодательства, установление подведомственности производства по этим составам и создание специальных органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях.
• на уровне ряда субъектов законодательство об административной ответственности кодифицировано, в других – носит разрозненный характер. Кодификация техническая.
Что касается административной ответственности на уровне субъектов РФ, то это было новеллой в КоАП 2001 года, до этого субъектам РФ напрямую право устанавливать административную ответственность не предоставлялось. КоАП это право предоставил. Общие споры по поводу правомерности такого решения законодателя касались, например, оценки того, можно ли АО считать мерой или способом ограничения прав и не является ли передача таких нормотворческих полномочий субъектам РФ нарушением положений ч. 3 ст. 55 Конституции. Но ссылаясь на другую статью – ст. 72 – на то, что административное законодательство включено в предмет совместного ведения и системно положения конституции, законодатель посчитал возможным предоставление субъектам РФ права устанавливать собственные меры ответственности.
Однако при этом были ограничены и определены в ст. 1.3. те предметы ведения, которые относятся к субъектам РФ. Самое принципиальное, что было сделано – это был установлен полный запрет регулировать какие бы то ни было общие вопросы административной ответственности. Субъекты РФ не могут устанавливать принципы, общие правила, виды наказаний, условия назначения наказаний, никакие вопросы производств по делам об административных правонарушениях – они обязаны применять то, что в этом отношении зафиксировано в КоАП РФ.
Субъекты РФ могут осуществлять регулирование путем установления конкретных составов административных правонарушений и подведомственности дел, возбуждаемых по этим составам.
Субъекты РФ могут устанавливать составы, но в этом вопросе они тоже ограничены КоАП РФ. В КоАП установлены правила о том, что законами субъектов может устанавливать ответственность за нарушение законодательства субъектов. За нарушение федеральных актов (ФЗ, подзаконных актов федерального уровня), ответственность должна вводится на федеральном уровне. Это достаточно логично, потому что если за нарушение одной и той же нормы в разных субъектах будет наступать разная ответственность – это будет неправильно. Кроме того, именно федеральный законодатель должен подумать о том, как будут обеспечиваться санкции федерального уровня.
Все было бы хорошо, если бы федеральный законодатель вовремя устанавливал все необходимые санкции и при этом учитывал специфику субъектов РФ. К сожалению такого не происходит. Субъекты получили объективную необходимость в определенных случаях вторгаться в вопросы федерального ведения. В одних случаях это было задано объективно – представить себе сферу ведения субъекта, которая абсолютно не была затронута актами федерального уровня практически невозможно, нет такого законодательства субъектов РФ, которое бы не испытывало влияния федерального. Так или иначе получилось, что субъекты имели очень мало возможности определить ту сферу, в которой они непосредственно могут устанавливать ответственность.
С 1 января 2011 года вступил в силу новый закон СПб об административных правонарушениях в СПБ. Там были систематизированы все вопросы административной ответственности и в нем достаточно хорошо видно, как узок по сравнению с КоАП круг тех вопросов, за которые устанавливается отвественность на уровне субъектов. В основном это:
- Вопросы благоустройства.
-Штрафы для владельцев собак
В некоторых субъектах РФ суды посчитали допустимым разрешать законодателю субъекта вводить ответственность во всех тех случаях, когда ответственность не введена на федеральном уровне. Например, в целом ряде субъектов РФ, если федеральный законодатель забывал обеспечить санкцией какую-то норму, пусть даже федерального закона, но так или иначе связанного с деятельностью органов государственной власти субъектов, за субъектами признавалось право ввести ответственность на собственном уровне.
Появилась и другая объективная проблема. Имеются в виду ситуации, когда состав сформулирован в КоАПе, но при этом по сфере своего возможного применения, он распространяется не только на федеральный уровень, но и на уровень субъекта РФ. В КС РФ в 2004 году обжаловались нормы ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП, связанные с нарушениями в бюджетной сфере.
Например, ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. Получалось так, что с одной стороны формировать бюджет субъект РФ может самостоятельно, исполнять и контролировать исполнение –это тоже компетенция органов власти субъекта, но как только дело доходит до ответственности, нужно прибегать к помощи федеральных органов, их должностных лиц, которые должны возбудить производство, потому что органы власти субъекта этого сделать не могут. Фактически это отсутствие оговорок, что речь идет только о федеральном бюджете, мягко говоря не соответствовало общей системе бюджетных отношений и распределению предметов ведения в бюджетной сфере между федерацией и субъектом РФ.
КС РФ, посмотрев на эту ситуацию, выдал очень невнятное, трудно понимаемое определение, в котором написал, что в принципе субъекты конечно не лишаются возможности воспроизвести норму федерального закона, установив за нее свою меру ответственности. Главное, чтобы последствия привлечения к этой ответственности не пересекались с ответственностью на федеральном уровне.
Как вы понимаете, сделать это и избежать пересечения с федеральной ответственностью практически невозможно. Просто КС РФ сказал, что «да, вообще ситуация, действительно, не очень хорошая и нужно бы как-нибудь ее решать». В итоге федеральный законодатель в определенных ситуациях прямо наделил органы исполнительной власти субъектов полномочиями по рассмотрению дел по составам, предусмотренным КоАП.
В сухом остатке - Получилось так, что фактически федерация стала ограничивать возможность, которую сама же предоставила – возможность установления ответственности на уровне субъектов РФ. Полноценной ответственности на уровне субъекта, кроме вопросов благоустройства, нет. В этом отношении довольно странно звучит идея систематизации законодательства об административных правонарушениях на уровне субъектов РФ. В некоторых субъектах даже приняли кодексы об административных правонарушениях. Но при этом говорить о том, что это полноценная кодификация, не приходится. Да, все нормы собраны в одном законе, но это еще не кодекс, потому что кодекс предполагает наличие общей части, а общие положения субъект федерации регулировать не может. Следовательно, получается, что смысла в принятии кодифицированного акта на уровне субъекта федерации никакого нет.
Применительно к законодательству об административных правонарушениях еще есть проблема действия во времени и пространстве.
Действие во времени – проблема соотношения последствий изменения охранительной и регулятивной норм.
Применительно к действию во времени ст. 1.7 КоАП устанавливает правило о том, что Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
Этому общему принципу корреспондирует положение из 24 главы, где устанавливаются основания прекращения производства по делу, из 31, 32 глав, которые устанавливают порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Проблемы бы особой не возникало, если бы не разрывались с точки зрения формы закрепления норма, за нарушение которой наступает ответственность, и норма, которая устанавливает ответственность. Если речь идет об административной ответственности, это более актуально, нежели применительно к ответственности уголовной.
В случае с административной ответственностью проблема возникает в отношении тех случаев, когда нормы, устанавливающие административную ответственность, остаются без изменений, а нормы, за нарушение которых устанавливается ответственность, меняются. Например, КоАП устанавливает ответственность за несоблюдение правил подачи налоговой декларации. Для конкретного лица может возникнуть ситуация, когда он не выполнил требования закона, устанавливающего обязанность подачи декларации, а когда его начали привлекать к ответственности, сам закон, устанавливающий обязанность, был отменен. С нормой, которая устанавливает ответственность, ничего не произошло – она как устанавливала ответственность за нарушение правил подачи налоговой декларации, так и устанавливает. Но в конкретном случае для конкретного гражданина обязанности подавать декларацию уже в регулятивном отношении не существует.
Конфликт, который в этом случае возникает, судами рассматривается по разному. В одних случаях суды строго толкуют статью 1.7 и говорят о том, что она устанавливает правила только в отношении законодательства об административных правонарушениях. В других случаях они говорят, что речь идет о любом законе, который так или иначе улучшает положение лица и поскольку отмена регулятивной нормы действительно улучшает положение лица, она должна послужить основанием для освобождения этого лица от ответственности.
В целом суды сейчас склоняются к первой позиции, особенно это касается арбитражных судов.
Белову кажется, что законодатель не имел в виду освобождение от ответственности. Принципиально именно то, что статья 1.7 говорит о действии законодательства об административных правонарушениях во времени и если законодатель условно говоря продолжает признавать общественную вредность (опасность?) за нарушением каких-либо правил, то неважно каких именно правил.
Действие в пространстве – проблема обязательности выполнения резидентами РФ административно-правовых обязанностей (например, связанных с валютным контролем) за пределами РФ и возможность их привлечения за невыполнение этих обязанностей в Российской Федерации.
Казалось бы, что такого особенного – действие в пространстве это общий принцип, который характерен для любых отраслей законодательства: Законы, принятые в РФ, действуют на ее территории.
Но когда речь идет о действии в пространстве, возникает вопрос – как быть с ситуациями, когда само правонарушение фактически совершено за пределами РФ и есть достаточно примеров в административно законодательстве, когда правонарушение может быть совершено резидентом РФ, но за пределами РФ. Применительно к теперешней ситуации этот вопрос получил еще большую актуальность в связи с созданием Таможенного союза и в этом случае РФ получила систему таможенного законодательства, унифицированную с Белоруссией и Казахстаном, а вот система ответственности в каждом государстве осталась своя. Получается так, что фактически деяние может быть совершено на территории другого государства, последствия могут наступить на территории РФ, и возникает вопрос – кто должен привлекать к ответственности.
Применительно к ТС в целом, не на общем принципиальном уровне, но в качестве необходимого практического принципа, было установлено, что именно место совершения деяния независимо от места наступления последствий должно рассматриваться как место производства по делу об административном правонарушении. Однако и это тоже далеко не во всем может обеспечить определенность в отношении того, какое административное законодательство будет действовать (не говоря о том, что санкции разные)
В итоге по общему правилу законодательство об АП действует на территории РФ в отношении деяний, совершенных на территории РФ, но в случаях, предусмотренных законом, ответственность может наступать за деяния, которые совершены резидентами РФ, за пределами ее территории.