Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления

Каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.

Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоя­щие звенья находятся, как правило, в административно-территори­альных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура — это внутреннее устройство системы, строение системы.

Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают адми­нистративно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управле­ния и др. В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» уста­новлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-террито­риальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в уста­новленном порядке их территориальные органы».

Существует несколько видов структур системы государствен­ного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.

Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управ­ления. Им является республиканский орган. Нижестоящие орга­ны отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного — это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и тех­нологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с

правами юридического лица, например, Департамент контроля ка­чества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Рес­публики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, ве­роятно, следует считать исключением из общего правила.

Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, нахо­дящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) — республиканского органа государственного управления и управляе­мого объекта (рис. 5).

Рис. 5

Подобная структура существует в управлении промышлен­ностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляе­мые объекты — промышленные предприятия, организации; Ми­нистерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубе­жом; Государственный комитет пограничных войск и погранзаста­вы, иные объекты управления; Государственный таможенный ко­митет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную струк­туру можно назвать основной.

Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнитель­ная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы го­сударственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Напри­мер, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непо­средственно управляют в своей сфере учебными заведениями, а Ми­нистерство культуры, Министерство сельского хозяйства и про­довольствия, кроме того и некоторыми другими объектами — театра­ми, сельскохозяйственными предприятиями республиканского значе­-

ния. Указанные республиканские органы управляют и иными объектами, не входящими в двухзвенную систему.

Двухзвенная система управления наиболее рациональна и менее затратная. Однако она не так распространена, как трехзвен­ная, которая строится с учетом административно-территориаль­ного деления, устройства государства. В этом случае двухзвенная система не всегда приемлема.

При двухзвенной системе осуществляется оперативное (не­посредственное) управление, прямая управленческая связь с пред­приятиями, учреждениями, организациями своей системы.

Трехзвенная структура системы республиканских органов го­сударственного управления состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учрежде­ние, предприятие, организация).

Трехзвенная структура системы характерна для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутрен­них дел райисполкомов; для области финансов — Министерство финансов, финансовые управления облисполкомов, финансовые отделы райисполкомов. Подобная структура системы управления имеет место и в области статистики и анализа, в области труда и социальной защиты. В сфере юстиции функционируют Министер­ство юстиции, управления юстиции в областях; низшим структур­ным звеном являются объекты управления: нотариальные конто­ры, судебные исполнители и др.

Следовательно, трехзвенная структура более сложна, требует больших финансовых затрат, большего количества управляющего персонала, чем предыдущая. Основой для ее существования явля­ется «режде всего наличие областей как административно-терри­ториальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную ком­петенцию, круг подведомственных им вопросов.

Четырехзвенная структура состоит из республиканского ор­гана; областного органа (Минского городского); органа в районе; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.

Данная структура имеет место в системе министерств образо­вания, здравоохранения и культуры.

При четырехзвенной структуре управление осуществляется в области общего среднего образования по схеме (рис. 6).

Рис. 6

В области здравоохранения схема управления следующая (рис. 7);

Рис. 7

Четырехзвенная структура управления в области культуры, торговли аналогична предыдущим. Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Последних не может быть в системе органов внутренних дел, ста­тистики и анализа, труда.

Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объ­ектами, требуется четкое разграничение полномочий между все­ми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно. В связи с этим не исключается превалирование централизации над децентрализацией, т.е. подме­на вышестоящими органами нижестоящих в решении вопросов. Нередко в нормативных правовых актах, определяющих право­вой статус органов, можно встретить запись о том, что вышестоя­щий орган может решить любой вопрос, относящийся к компе­тенции нижестоящего органа, вместо того, чтобы оказывать по­мощь нижестоящему органу, убеждать его в правильном решении или, наконец, заставить поступать в соответствии со своими тре­бованиями и желаниями, если это необходимо.

Кроме того, вышестоящие органы обладают правом отмены актов нижестоящих, и не только по причине их незаконности, но и ввиду нецелесообразности, т.е. существует много иных возмож­ностей, средств у вышестоящих органов по отношению к нижес­тоящим, чтобы не осуществлять их подмену.

Вероятно, обоснованно будет постепенно отказываться от широкого применения двойного подчинения, особенно при нали­чии «президентской вертикали». Оно в ряде случаев просто не­желательно — например, в области культуры, здравоохранения, физической культуры и др.

Существующая организационная структура систем управле­ния предполагает наличие соответствующего органа государствен­ного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управле­ния, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обяза­тельно должна быть — методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре¹. Воплощением ее является Президент, высший законодательный орган и Правительство, рес­публиканские органы.

^[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 62.