Сущность и задачи прокурорского надзора за законностью предварительного следствия и дознания

Надзор за законностью предварительного следствия и дознания представляет собой одно из главных направлений деятельности прокуратуры. Для принятия адекватных мер в борьбе с преступ­ностью — негативным социально-правовым явлением — правоохранительные органы наделены властными полномочиями, огра­ничивающими в определенной мере права и свободы личности. При этом они должны не только обеспечить защиту гражданского общества и человека от преступных посягательств, выявлять при­частных к нему лиц, но и не допускать нарушений установленных правил уголовного судопроизводства.

Предварительное следствие и дознание — это две процессу­альные формы досудебной деятельности уполномоченных органов по выявлению и расследованию преступлений. Они отличаются друг от друга по органам, их осуществляющим, а также по объему и срокам процессуальной деятельности, выполняемой этими орга­нами.

Как известно, состояние прокурорского надзора существенно зависит от профессионального уровня и личностных качеств след­ственного работника. К сожалению, в конце 80-х г.г. вокруг судь­бы предварительного следствия среди ученых и практиков разго­релись активные споры. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел по мотивам необходимости усиления борьбы с преступностью оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений и непосредствен­но на следователей, толкая их на быстрейшее направление дела в суд, без соблюдения принципа всесторонности и объективности исследования обстоятельств, необходимых и достаточных для пра­вильного разрешения дела. Это связано с тем, что преступление считается раскрытым только после утверждения прокурором обвинительного заключения.

Еще ранее в период 1960—1970 гг. раскрываемость престу­пления определялась фактом возбуждения уголовного дела и за­держания лица по подозрению в совершении преступления. Прак­тические работники знают, как зачастую путем необоснованного возбуждения уголовных дел и задержания подозреваемых улучша­лись показатели с раскрываемостью преступлений.

В связи с этим, Прокуратура СССР и многие ответственные должностные лица власти пришли к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

XIX Всесоюзная конференция КПСС (28 июня — 1 июля 1988 г.) в п. 7 Резолюции «О правовой реформе» указала: «В интересах лучшего использования возможностей органов внутренних дел в борьбе с преступностью представляется целесообразным сосредо­точить расследование основной массы уголовных дел в следствен­ном аппарате МВД, выделив его в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел, повысить ответственность следователей, укрепить правовые гарантии законности их деятельности, усилить прокурорский над­зор за предварительным следствием».

Для этого в 1987—1988 г.г. МВД СССР в ряде регионов стра­ны, в т. ч. и в Казахстане, был проведен эксперимент по выведе­нию следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть ее заключалась в том, что следователи выводились из шта­та городских органов внутренних дел, создавались межрайонные следственные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республи­канских органов внутренних дел, ликвидация его двойного под­чинения требовали серьезной перестройки стиля и методов управ­ления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления. Однако, не до конца про­думанный эксперимент отрицательно повлиял и на деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за законностью расследования преступлений органами внутренних дел.

К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был под­креплен ни организационно, ни материально, ни психологически (возможно с целью опорочить саму идею). Не был решен главный вопрос: возможность самостоятельного функционирования след­ственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работ­ник практически был полностью зависим от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выде­ления рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.).

В 1991 г. в связи с распадом СССР эксперимент был прекра­щен.

После получения независимости Казахстана в процессе судебно-правовой реформы, отдельные ответственные должностные лица республики, далекие от практической деятельности правоохрани­тельных органов, опять втянули органов власти в деструктивную дискуссию о реформировании следственного аппарата. И одним из существенных недостатков в реформировании правоохранитель­ных органов, на наш взгляд, было упразднение в 1995 году след­ственного аппарата органов прокуратуры.

Указом Президента Республики Казахстан, имеющего силу за­кона, от 6 октября 1995 года «Об образовании Государственного следственного комитета Республики Казахстан», следственный аппарат прокуратуры был передан в состав нового правоохрани­тельного органа. Еще более серьезной ошибкой было то, что это решение было закреплено в Конституции Республики, хотя в этом не было никакой необходимости.

Утверждение, что отделение от прокуратуры функции рассле­дования обеспечит объективность прокурора и независимость сле­дователя не аргументировалось. Авторы такого подхода не пони­мали, что если прокурор является необъективным по своей приро­де, то он, осуществляя надзор за расследованием уголовного дела, находящегося в ведении другого ведомства, еще больше имеет воз­можность злоупотреблять своим служебным положением.

Мнение, что следователь прокуратуры, ранее занимавшийся расследованием наиболее сложной категории уголовных дел, оказавшись в другом ведомстве, становится независимым от проку­рора, также было в корне ошибочно. В данном случае такой сле­дователь оказывался не только под прокурорским надзором, но и в подчинении своего ведомственного руководителя. Идея о том, что расследование отдельных категорий уголовных дел органами прокуратуры отрицательно повлияет на их надзорную функцию и способствует укреплению законности, не оправдалась. Именно поэтому на постсоветском пространстве никто не поддержал такое казахстанское нововведение.

Наконец, только почти через 12 лет поняли ошибочность дан­ного решения. Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 года № 254-III ЗРК статья 84 Основного закона была исключена.

Таким образом, недостаточно продуманные эксперименты ре­формирования органов расследования на всесоюзном и республи­канском уровне внесли непоправимый вред следственному корпусу страны. В результате кадровой перетасовки многие квалифициро­ванные следователи оказались вне правоохранительных органов.

В настоящее время органы прокуратуры вправе рассчитывать на образование следственных подразделений, как минимум, по расследованию преступлений, совершенных сотрудниками силовых структур. Тому подтверждение Закон «О внесении изме­нений и дополнений в некоторые законодательные акты Республи­ки Казахстан по вопросам оперативно-розыскной деятельности» от 17 июля 2009 года № 187-1У ЗРК, согласно которому теперь предварительно следствие по уголовным делам производится сле­дователями Комитета национальной безопасности, органов вну­тренних дел и финансовой власти, а в случаях, предусмотренных УПК РК, прокурорами» (ч. 3 ст. 191 УПК).

Приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан от 28 августа 2009 года № 47 утверждено Положение «О Департаменте специальных прокуроров Генеральной прокуратуры Республики Казахстан».

Департамент специальных прокуроров Генеральной прокурату­ры Республики Казахстан является самостоятельным структурным подразделением и обеспечивает производство предварительного следствия специальными прокурорами по сложным и значимым уголовным делам независимо от установленной законом подслед­ственности.

Специальный прокурор — должностное лицо, уполномоченное в пределах своей компетенции осуществлять функцию расследова­ния уголовного дела непосредственно, а также путем руководства следственной группой.

Расследование принятых к производству уголовных дел прово­дится как непосредственно специальным прокурором, так и след­ственной группой из числа следователей нескольких органов пред­варительного следствия, под его руководством.

Таким образом, институт специальных прокуроров позволит прокурору при необходимости принять наиболее важные дела к своему производству, в частности, по поручению Главы госу­дарства или Парламента, по отдельным жалобам и обращениям граждан и общественных организаций, а также сложные уголов­ные дела, имеющие общественно — политическую значимость. Главное, наличие следственного аппарата предоставит возмож­ность будущим прокурорам набрать опыт следственной работы, впоследствии для более квалифицированного осуществления над­зора за законностью расследования преступлений при самостоя­тельной прокурорской работе.

Расследование преступлений является сложной стадией уго­ловного процесса. На этой стадии досудебного производства ор­ганы расследования устанавливают круг доказательств, решают вопросы правовой оценки преступления, привлечения лица, со­вершившего преступление, к уголовной ответственности. В пре­делах, установленных предварительным расследованием, прово­дится впоследствии судебное разбирательство. Поэтому прокурор при осуществлении надзорных полномочий обязан следить за тем, чтобы выявление и расследование преступлений проводились в рамках строжайшего соблюдения законности.

Приоритетными направлениями надзора за законностью след­ствия и дознания определены:

1. надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе;

2. координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, укреплению законности и правопорядка;

3. надзор за соблюдением законности при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений, сообщений, жалоб и иной информации о преступлениях и происшествиях;

4. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел, связанных с терроризмом, экстремизмом и торговлей людьми;

5. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел, связанных с организованными формами преступно­сти;

6. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел об убийствах;

7. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

8. надзор за соблюдением законности при расследовании уголовных дел о коррупционных преступлениях;

9. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел о преступлениях в сфере экономики;

10. надзор за соблюдением законности при расследовании уго­ловных дел в отношении сотрудников правоохранительных, спе­циальных и судебных органов.

Деятельность органов расследования детально регламентирова­на уголовно-процессуальным законодательством, в соответствии с которым прокурорский надзор должен способствовать обеспече­нию законности привлечения граждан к уголовной ответственно­сти. Надзор прокурора за расследованием преступлений должен действовать постоянно на всех стадиях досудебного производ­ства.

Вопросы деятельности прокуратур на режимных объектах и вопросы организации прокурорского надзора за применением За­кона «О борьбе с коррупцией», а также осуществление надзора за расследованием уголовных дел, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, регулируются от­дельными правовыми актами Генерального Прокурора Республи­ки Казахстан.

Достоверность статистических данных о состоянии преступ­ности, ее раскрываемости, сведений о прокурорском надзоре за законностью предварительного следствия и дознания, а также по­казателях органов расследования должны обеспечиваться Коми­тетом правовой статистики и специальных учетов Генеральной прокуратуры и его территориальными подразделениями на местах совместно с прокурорами всех уровней.

Своевременное выявление и устранение любых нарушений за­конов при производстве дознания и предварительного следствия — обязанность прокурорского надзора, призванного следить за точным соответствием закону актов и действий всех участников отношений, возникающих в связи с расследованием преступлений.

Надзор в стадии предварительного расследования призван спо­собствовать также быстрому и полному раскрытию преступлений, привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших. Сущность прокурорского надзора за законностью дознания и след­ствия выражается как в охране прав и законных интересов чело­века и гражданина в уголовном процессе, так и в принятии мер к выполнению органами расследования требований закона по пре­сечению преступлений, их раскрытию и расследованию, розыску преступников, привлечению их к уголовной ответственности.

Задачи прокурорского надзора в сфере дознания и предвари­тельного следствия тесно связаны с его предметом. В соответ­ствии со ст. 37 Закона РК «О Прокуратуре», предметом надзора в этом направлении деятельности прокуратуры является законность актов и деятельности органов дознания и следствия, соблюдение установленного законодательством порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и проведение рассле­дования.

Основными задачами надзора за применением законов в борьбе с экономическими преступлениями являются своевременное обе­спечение органами уголовного преследования возмещения ущер­ба, нанесенного противоправными посягательствами; установле­ние имущества виновных лиц и наложение на него ареста; защита добросовестного предпринимательства и разоблачение коррумпи­рованных государственных служащих, препятствующих предпри­нимательской деятельности.

Осуществляя надзорную деятельность в строгом соответствии с действующим законодательством, прокурор обязан требовать проведения всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств по расследуемым уголовным делам. При этом он не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных законом, никто не вправе разглашать материалы проверок и дел без разрешения прокурора, в производстве которо­го они находятся, до их завершения.

Следует признать, что следственные процедуры, предусмотрен­ные законом несколько громоздкие, медлительные и в опреде­ленной мере обременительные для налогоплательщиков, поэтому дифференциация процессуальной формы досудебного производ­ства в настоящее время имеет важное значение.

В последние годы в уголовно-процессуальный кодекс внесены существенные поправки, направленные на упрощение и повыше­ние эффективности уголовного процесса.

В частности, 3 декабря 2009 года Глава государства подписал закон «О внесении изменений и дополнений в УПК РК по вопро­сам упрощенного досудебного производства», который предпо­лагает переход, по сути, к расследованию в форме дознания или предварительного следствия уже с момента регистрации заявле­ния и сообщения о преступлении. Данным законом УПК РК до­полнен главой 23-1 «Упрощенное досудебное производство» (ст. ст. 190-1 — 190-3), которое допускается по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести. В указанном процессуальном по­рядке сегодня может расследоваться 270 составов преступлений небольшой тяжести (39,5 %) и 214 составов преступлений средней тяжести (31,3 %), что в сумме составляет 70,8 % от всего коли­чества составов преступлений, предусмотренных УК РК. Правом проведения упрощенного досудебного производства наделены ор­ганы дознания, дознаватели, а также следователи под надзором со­ответствующего прокурора[16].

Упрощенный порядок досудебного производства будет осу­ществляться по так называемым очевидным делам, то есть в слу­чаях, если установлен факт преступления, обвиняемый признает свою вину, не оспаривает доказательства, а также характер и размер причиненного вреда. Ускоренный режим рассмотрения дел данной категории позволит усовершенствовать работу правоохра­нительных органов — высвободит значительные ресурсы — и сконцентрироваться на расследований тяжких и особо опасных преступлений.

Таким образом, основными критериями деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью следствия и дознания яв­ляются' эффективность осуществления правозащитных функций и безотлагательная реабилитация граждан на всех стадиях досу­дебного производства; своевременное и полное обеспечение прав участников уголовного процесса; выявление и немедленное пре­сечение нарушений уголовно-процессуального законодательства, с привлечением к ответственности виновных лиц; своевременная отмена необоснованных решений органов уголовного преследо­вания и обеспечение исполнения указаний и актов прокурорско­го надзора; обеспечение мерами надзора реального возмещения ущерба, причиненного преступлениями физическим и юридиче­ским лицам, а также государству, и процессуальных издержек по уголовным делам