Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Соблюдение их обеспечивает эффективность актов и успешное решение управленческих задач. Все требования можно разделить на несколько групп:

16) организационные;

17) технические;

18) юридические¹.

К организационным относятся требования, предусматриваю­щие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предпо-

лагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, ис­полнимыми, приносить реальные результаты.

Технические требования также важны: конкретность изложе­ния, логическая последовательность изложения, отсутствие про­тиворечий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является название правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.

Наиболее значимыми являютсяюридические требования. Некоторые ученые не без основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой харак­тер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, за­конах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг юридических требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования одинаково отно­сятся к конкретному акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие — только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требова­ния можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управле­ния. Перечислим общие требования:

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции- Рес­публики Беларусь, законам, актам Президента Республики Бела­русь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в статье 7 Конституции Республики Беларусь и других законода­тельных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в со­ответствии с ней актов законодательства. Правовые акты Совета Министров могут издаваться в русле Конституции, законов и актов Президента Республики Беларусь. Акты республиканских органов управления должны соответствовать Конституции, зако­нам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, рас­поряжениям Премьер-министра Республики Беларусь

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица). Иными сло­вами, следует обратиться к акту, определяющему правовой ста­тус, полномочия этого органа (должностного лица).

В части 2 статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записа­но, что Совету Министров не допускается осуществление полно­мочий, предоставленных законодательством Президенту Респуб­лики Беларусь, Национальному собранию и иным государствен­ным органам.

У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предостав­лено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопро­сов входит в компетенцию административных комиссий при рай­онных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, про­живающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компе­тенции, и его акт будет незаконным.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматри­вать решение вышестоящим органом (должностным лицом) во­просов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (долж­ностных лиц), если подобное вмешательство прямо не предусмот­рено соответствующим правовым актом¹. Например, районный исполнительный комитет является вышестоящим органом по отношению административной комиссии, комиссии по делам не­совершеннолетних, РОВД. Однако он не может изъять находяще­еся у них какое-либо дело об административном правонаруше­нии, рассмотреть его и применить к виновному лицу меру адми­нистративной ответственности. В то же время исполнительный комитет как вышестоящий орган может принять решение по жало-

^[1] Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 88.

бе или протесту на постановление административной комис­сии, и т.д.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий. Так, начальник РОВД за соверше­ние мелкого хулиганства может принять только постановление о наложении штрафа; исправительные работы или административ­ный арест, которые также предусмотрены за это нарушение, он применить не вправе. Государственные ветеринарные инспекторы областей, городов и районов могут принять постановление о на­ложении штрафа лишь до десяти минимальных заработных плат, хотя частью 2 статьи 102 КоАП предусмотрен штраф до двадцати минимальных заработных плат. Предельный размер штрафа уполномочен наложить лишь главный государственный ветери­нарный инспектор Республики Беларусь (ст. 217 КоАП).

3. Правовые акты должны издаваться в установленном по­рядке. Так, постановления Совета Министров Республики Бела­русь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном поряд­ке — Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в на­рушение указанного общепризнанного порядка принятия право­вых актов коллегиальными органами не исключается и принятие акта «путем опроса». Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президи­ума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не тре­бующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях. Б Зако­не «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» не оговаривается, сколько членов Президиума должны высказать положительное мнение по решае­мому вопросу. Вероятно, большинство от общего его состава. Тем не менее нежелательно, чтобы постановления Совета Министров принимались (даже как исключение) примерно одной десятой членов правительства и при этом «заочно».

Подобная практика существует и при принятии решений местными исполнительными комитетами. В Законе о местном управлении и самоуправлении, в отличие от Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах», опросный порядок не предусмотрен, однако он допускается регламентами местных исполнительных комите-

тов, которые в этой части являются незаконными. Они не со­ответствуют первому юридическому требованию, предъявляемо­му к правовым актам управления.

4.Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр — распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать ука­зы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления. На практике же Совет Министров принимает правовые акты и в иных, не оговоренных в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» формах: положения, уста­вы, правила и т.п. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предписано, чтобы такие акты утверждались постановлениями Совета Министров. Положения, уставы и т.п.— отдельные самостоятельные правовые акты, играющие исключи­тельно важное значение в системе актов управления. Поэтому их издание должно быть предусмотрено в Законе «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».

5.Правовые акты управления должны быть подписаны упол­номоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко, Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров и распоряжения подписываются Премьер-министром, а в его отсут­ствие — лицом, исполняющим такие обязанности — одним из за­местителей Премьер-министра. Решения протокольного характе­ра, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у Премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При не­обходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руко­водителем соответствующего органа, принявшего (издавшего) акт, в его отсутствие — лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи входит: наименование должности

лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия).

6.Правовые акты управления необходимо довести до сведе­ния адресатов (исполнителей)¹. Это требование является обяза­тельным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководство­ваться актом, исполнять его предписания. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта опреде­ляется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами. Так, в соответствии со статьей 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Иные правовые акты Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию в соответствии с Поло­жением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Согласно части 4 ста­тьи 25 ТК приказ (распоряжение) нанимателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку. Подобный порядок опреде­лен и для доведения до сведения акта о наложении дисциплинар­ного взыскания. Установлен пятидневный срок, в течение кото­рого он должен быть объявлен под расписку (ч. 5 ст. 199 ТК). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе (см. ст. 263 КоАП).

7.Немаловажным требованием является соблюдение в право­вом акте необходимых реквизитов. К ним, в первую очередь, сле­дует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т.п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, офи­циально уполномоченных подписывать соответствующие право­вые акты.

8.Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.

^[1] См. Положение о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь // Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 34. Ст. 858.

9. С финансовой и юридической точек зрения правовые акты должны быть достаточно обоснованными (см., например, ч. 5 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчинен­ных ему государственных органах»).

В административно-правовой литературе называют и иные юридические общие требования, предъявляемые к правовым актам управления. Так, по мнению авторов учебника «Админис­тративное право»¹, акты управления: должны учитывать правовые акты вышестоящих органов управления; ие должны ограничивать либо нарушать компетенцию и установленные действующим зако­нодательством права и законные интересы общественных объеди­нений и иных негосударственных формирований.

Некоторые ученые называют и требование, в соответствии с которым правовой акт не должен ограничивать или нарушать установленные законами права и законные интересы граждан².

В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существова­ние их объясняется спецификой задач, которые могут быть реше­ны лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов.

К специальным требованиям относятся:

1. соблюдение сроков издания акта;

2. издание акта лишь по специальному разрешению (согласию);

3. издание по предварительному согласованию;

4. издание с последующим утверждением;

5. прохождение правовой экспертизы;

6. включение акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

7. наличие ссылки в правовом акте.

Некоторые правовые акты управления могут издаваться в пределах оговоренных в законодательстве сроков. Это требование преследует достижение различных целей: во-первых, избежания волокиты; во-вторых, повышения эффективности правового акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законо­дательством (см. Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан»;³ ст. 271 КоАП). Согласно статье 200 ТК, приказ о при-

^[1] Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова. С. 276.

² Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 241

влечении к дисциплинарной ответственности может быть издан в оговоренные сроки: не позднее одного месяца со дня обнаруже­ния дисциплинарного проступка и не позднее шести месяцев со дня совершения проступка (см. иные сроки: ст. 3 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Бела­русь¹). Постановление о наложении административного взыска­ния издается не позднее двух месяцев со дня совершения право­нарушения (ст. 37 КоАП).

В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного орга­на. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении Премьер-министра только с предварительного со­гласия Палаты представителей Национального собрания. С согла­сия Совета Республики возможно назначение Президентом Пред­седателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верхов­ного Суда и т.д.

Президент Республики Беларусь дает согласие на изда­ние решения облисполкомом о назначении председателя райис­полкома.

Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома или Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, за­местителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а назначения на подобные должности в райисполкомах и горисполко­мах могут производиться их председателями по согласованию с вы­шестоящим исполнительным комитетом (см. ч. 4 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Назначение и увольнение руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений райисполкома должно быть согла­совано председателем райисполкома с облисполкомом и его соответ­ствующими отделами (управлениями) (см. п. 10 ст. 10 Закона).

Иногда изданный правовой акт управления требует утвер­ждения соответствующим государственным органом. Так, изда­ние Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвы­чайного положения в соответствии с пунктом 22 статьи 84 Консти­туции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики. Аналогичное утвержде-

^[1] Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089

ние требуется и при введении Президентом военного положения на территории Республики Беларусь, объявлении полной или час­тичной мобилизации в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции).

Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта. Юридическую экспертизу проектов норматив­ных правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту Рес­публики Беларусь, проводит уполномоченное структурное подраз­деление Администрации Президента; проектов постановлений Сове­та Министров Республики Беларусь — Министерство юстиции, уполномоченное структурное подразделение аппарата Совета Ми­нистров; проектов постановлений (других актов) министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, проектов решений местных исполкомов — юридические службы этих органов (см. ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Юридические службы предприятий, учреждений и организаций проводят юридическую экспертизу и иных правовых актов в своих предприятиях, учреждениях и органи­зациях (см. ст. 2 Примерного Положения о юридическом управле­нии (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объ­единения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа¹). Это ее основная обязанность.

Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним, в первую очередь, относятся нормативные акты Президен­та Республики Беларусь, Совета Министров, Национального бан­ка, министерств и иных республиканских органов государствен­ного управления, местных исполнительных и распорядительных органов (см. Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;² Закон Республики Беларусь «О норма­тивных правовых актах Республики Беларусь»),

Нормативные правовые акты Национального банка Респуб­лики Беларусь, министерств, иных республиканских органов го-

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 9. Ст. 225.

² Там же. 1998. № 20. Ст. 532.

сударственного управления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан либо носят надведомственный характер, включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после прохождения юридической экспертизы в Минис­терстве юстиции. Прохождение такой экспертизы — обязательное требование для указанного вида правовых актов.

Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные право­вые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений (дублирования).

Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наименование государственного органа (должност­ного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник офи­циального опубликования (в том числе изменений, касающихся данного вопроса), а также точное (до абзаца) указание нормы, на которую делается ссылка.

Ссылка на нормативный правовой акт или его отдельную норму в этом же нормативном правовом акте делается только с соблюдением требований статьи 36 Закона «О нормативных пра­вовых актах Республики Беларусь».

Несоблюдение указанных выше юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, делает их дефект­ными, т.е. свидетельствует, что акт имеет определенные упуще­ния, недостатки.

Признать акт дефектным вправе лишь компетентный орган (должностное лицо). Оспорить его может любой гражданин, орган и т.д. путем подачи жалобы, протеста.

Общего порядка обжалования и опротестования актов управ­ления не существует. Все определяется правовым статусом того или иного органа (должностного лица). Прокуратура действует в соответствии с Законом о прокуратуре и вправе опротестовывать лишь акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления, контроля, предприятий, учрежде­ний и организаций, а также решения и действия должностных лиц.

Конституционный Суд Республики Беларусь рассматривает дела и дает заключения о соответствии Конституции Республики Беларусь, декретов, указов Президента, актов Совета Министров и актов любых иных государственных органов.

Соответствующим образом реагируют на незаконные акты управления общие и хозяйственные суды в Республике Беларусь.

Граждане в подобных случаях могут действовать в соответ­ствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан». Что же касается иных организаций — подведомственных пред­приятий и учреждений, нижестоящих органов государственного управления, то вопрос о реагировании их на незаконные акты не урегулирован.

Компетентные органы в зависимости от степени дефектности акта могут признать его ничтожным или недействительным. В на­учной литературе такие акты обозначают и иными терминами¹.

Ничтожными следует считать такие акты, у которых несоот­ветствие предъявляемым требованиям не столь велико и не столь очевидно, незначительно, т.е. ничтожно². Иными словами, недос­татки акта не влекут никаких значимых юридических послед­ствий для исполнителей (адресатов). Подобный акт не требует отмены или внесения существенных изменений, например: акт, изданный с нарушением сроков, предусмотренных для рассмотре­ния обращений граждан, приказ, изданный с не совсем четким названием, обозначающим предмет регулирования.

Недействительный акт — это акт с такими дефектами, с ко­торыми он (или часть его) не должен действовать, порождать юридические последствия. Следовательно, недействительный акт должен быть отменен полностью или в определенной части. На­пример, приказ об увольнении государственного служащего с на­рушением статьи 42 ТК должен быть отменен. В таких актах, как решение районного исполнительного комитета об усилении охра­ны общественного порядка в районе, в котором наравне с други­ми волеизъявлениями предписано прокурору района повысить роль прокурорского надзора в этой сфере, а также даны поруче­ния депутатам райсовета, отменяется лишь незаконное положе­ние, а не полностью акт; значит, акт недействителен в определен­ной части.

^[1] См.: Габричидзе Б.П., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 242; Васильев Р.Ф. Пра­вовые акты органов управления. С. 104—105.

² См. иное мнение: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 296.

Обжалование и опротестование актов о наложении дисцип­линарных и административных взысканий урегулировано Трудо­вым кодексом и Кодексом об административных правонарушени­ях Республики Беларусь, а также другими нормативными актами. Этими же актами определен и порядок их отмены (изменения) по жалобе (протесту). Рассматриваемый порядок носит админис­тративно-процессуальный характер. Он обусловлен целым рядом специфических особенностей. Законодательством не запрещено отменять (изменять) указанные акты по дисциплинарным делам вне процессуальных рамок, т.е. по своему усмотрению.

Отмена (изменение) юрисдикционного акта, как и его выне­сение, осуществляется в процессе государственного управления, основывается на нормах административного права независимо от того, каким органом (государственного управления, судьей, су­дом) это делается. Судебное решение по гражданским, уголовным делам, вступившее в законную силу, не может быть отменено та­ким способом, несмотря на признание судом своей ошибки.

Обжалование или опротестование не влечет за собой призна­ния акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовлетворены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать. Подача жалобы или протеста является оспариванием законности акта. Оспаривание — это лишь высказывание предположения о дефектности акта. Оно может быть аргументированным или не содержать достаточных доказательств. Оспаривание способствует поиску доказательств «за» и «против».

Оспаривание может осуществляться любым лицом, если об этом нет оговорки в нормах права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об отмене дол­жен быть юридически четко обоснован. До отмены акта невоз­можно говорить о его недействительности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.

§ 7. Порядок принятия правовых актов управления

Необходимость принятия (издания) правовых актов управле­ния определяется самой жизнью, необходимостью осуществления государственного управления. Принятие (издание) актов проис­ходит в определенном порядке. Термин«принятие» присущ актам

коллегиального характера, акты в единоначальном порядкеизда­ются.

Порядок принятия (издания) правовых актов управления — это разновидность административного процесса, один из видов административных производств, из которых состоит процесс. Он представляет собой многообразную деятельность, регламентируе­мую нормами административного права. Однако не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления, Такой порядок регулируется многи­ми правовыми актами. Некоторые аспекты рассматриваемого по­рядка закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Рес­публики Беларусь», другие — в ведомственных регламентах. Ана­лизируя указанные акты, можно сказать, что рассматриваемый порядок включает следующиестадии:

1.планирование подготовки проектов актов;

2.проявление инициативы;

3.подготовку проекта;

4.согласование проекта;

5.рассмотрение проекта;

6.вынесение решения;

7.придание выносимому решению правовой (юридической) формы;

8.проведение юридической или иной экспертизы;

9.включение правового акта в Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь;

10.доведение акта до сведения исполнителей.

Названные стадии проходят не все правовые акты управле­ния. Они присущи преимущественно нормативным актам.

Перечисленные стадии имеют определенную самостоятель­ность и состоят из подстадий, ряда процессуальных действий.

Планирование относится, в первую очередь, к подготовке проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Зако­ном «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» та­кое планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Они составляют основу нормотворческой дея­тельности.

Государственные программы подготовки проектов норматив­ных правовых актов принимаются не менее чем на пять лет. На основании их разрабатываются ежегодные планы подготовки ука­занных проектов. Этой работой занимается Национальный центр

законопроектной деятельности при Президенте Республики Бе­ларусь.

На основании государственных программ и ежегодных планов подготовки нормативных правовых актов Республики Беларусь другие нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать по согласованию с Национальным центром законопроектной дея­тельности свои программы и планы подготовки проектов норма­тивных правовых актов (см., например, План подготовки законоп­роектов республиканскими органами государственного управления на 2000 г., утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 2002 г. № 122¹). В планах ука­зываются названия и виды актов, государственные органы, учреж­дения, организации, ответственные за подготовку проектов актов, а также сроки их подготовки.

Планирование подготовки проектов правовых актов в колле­гиальных органах управления связано с планированием их рабо­ты, проведения заседаний этих органов, в единоначальных орга­нах — с планированием проведения заседаний коллегий.

Подготовка проекта начинается спроявления кем-тоинициа­тивы. Инициатива — это умение улавливать потребности жизни, необходимость решения насущных вопросов, относящихся к ком­петенции соответствующего органа государственного управления. Инициатива проявляется в действиях, связанных с внесением пред­ложений о включении определенных вопросов в перспективные и текущие планы работы органов управления, внесением проектов правовых актов. Субъектами ее могут быть различные лица, орга­низации. Однако это не означает, что на любые инициативы орган государственного управления обязан реагировать и все предложе­ния рассматривать. В системе государственного управления отсут­ствует институт законодательной (нормотворческой) инициати­вы, в соответствии с которым законодательный орган обязан рас­смотреть законопроект, внесенный субъектом такой инициативы (см. ст.ст. 99, 138 Конституции Республики Беларусь). Между тем пожелания (проекты актов) о рассмотрении тех или иных вопросов, поступившие от граждан, а следовательно, и принятие по ним соответствующих решений должны оцениваться как их предложения (обращения) и, руководствуясь статьей 40 Консти­туции Республики Беларусь, государственные органы и должност-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 17, 5/9878.

ные лица обязаны на них реагировать и давать ответ по существу поставленных вопросов и в определенные законом сроки.

Если инициатива исходит от правотворческих субъектов, то она должна ограничиваться пределами их компетенции. Инициа­тива обусловливается определенными основаниями, объективны­ми причинами. В литературе их делят следующим образом:

проведение в жизнь законов и актов вышестоящих орга­нов;

результат изучения соответствующих вопросов (проблем), обработки поступающей информации;

решение оперативных, текущих вопросов;

результат юридического факта;

в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

по сезонным, ежегодно повторяющимся вопросам¹.

В статье 47 Закона «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» определено, что «Подготовка проекта правового акта может включать:

рассмотрение нормотворческого предложения по подготов­ке проекта;

организационно-техническое и финансовое обеспечение под­готовки;

подбор необходимых материалов и информации;

разработку концепции проекта;

составление текста проекта;

согласование проекта;

проведение юридической и иных необходимых экспертиз».

Подготовка текста решения производится органом (его аппа­ратом), в компетенцию которого входит издание акта, или по его поручению одним или несколькими нижестоящими органами, долж­ностными лицами. Не запрещается подготовка проектов актов гражданами или заинтересованными организациями.

Дляподготовки проектов отдельных актов могут создаваться группы либо комиссии из специалистов. Роль специалистов вели­ка в подготовке проектов любых актов, но особенно она важна при подготовке проектов по сложным вопросам. Во всех случаях нельзя исключать общественное мнение. Соблюдение юридичес­ких требований предлагает: 1) избрание надлежащей формы акта, чтобы в проекте были заложены лишь вопросы, относящиеся к компетенции данного органа; 2) учет действующего законодатель-

^[1] См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. С. 144.

ства, обязательное участие в разработке проекта работников с юридической квалификацией или визирование ими проекта. Как правило, подготовленный проект должен пройти стадию согласо­вания.

Согласование проекта акта необходимо для выработки еди­ного мнения, для получения согласия всех заинтересованных с подготовленным содержанием решения. Проект акта согласуется с предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями, должностными лицами, которые по своему пра­вовому положению должны проявлять интерес к решению вопро­сов, содержащихся в проекте акта. Согласование может проводить­ся внутри организации, т.е. являться внутренним (внутриструктурным), внутри системы, т.е. с нижестоящими организациями, и внешним — за пределами системы, т.е. с не подчиненными, но имеющими непосредственное отношение к вопросам проекта акта организациями.

Согласие или несогласие с проектом правового акта выража­ется в форме визирования или представления (изложения) в письменной форме замечаний, высказывания своего видения ре­шения при несогласии с проектом в целом или его отдельными частями.

Если согласование выражается в письменной форме, то оно должно быть проведено в тридцатидневный срок со дня получе­ния в установленном порядке проекта, а визирование — в пятид­невный срок, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 48 Закона «О нормативных право­вых актах Республики Беларусь»).

В Совете Министров Республики Беларусь проекты правовых актов управления должны быть завизированы работником, подго­товившим их, и руководителем структурного подразделения, а в отсутствие руководителя — его заместителем. В состав визы вхо­дят личная подпись, ее расшифровка и дата визирования.

Проекты постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь и текстовые приложе­ния к ним до представления на подпись должны быть завизиро­ваны руководителями структурного подразделения аппарата Со­вета Министров, специалистом (редактором) редакционно-издательского сектора.

Системно-внешнее согласование в зависимости от содержа­ния правового документа осуществляется в Совете Министров Республики Беларусь в следующей очередности: с подчиненными

и неподчиненными организациями, когда они выступают обязан­ной стороной в отношениях, возникающих вследствие издания правового документа или когда содержание документа затрагива­ет их непосредственные интересы; с научными организациями, занимающимися исследованиями в области, к которой имеет отно­шение содержание акта.

При необходимости и в случаях, предусмотренных законода­тельством, возможно согласование с общественными организаци­ями (объединениями). Согласование производится также с органа­ми, осуществляющими государственный вневедомственный конт­роль (надзор) в определенной области (санитарный, противопо­жарный и т.п.).

Согласование должно быть проведено и с другими органами в случаях, когда законодательством предусматривается возмож­ность совершения управленческих действий только с разрешения этих органов. Так, в соответствии со статьей 84 Конституции Рес­публики Беларусь Президент вправе издать указ о назначении премьер-министра с получения согласия Палаты представителей. Назначение на должности руководителей структурных подразде­лений местных исполнительных комитетов и освобождение от должности осуществляется по согласованию с вышестоящими орга­нами (п.п. 10, 12 ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь)».

Такое согласование должно оформляться грифом согласова­ния, справкой о согласовании или протоколом обсуждения про­екта акта на заседании коллегиального органа. Гриф согласова­ния проставляется ниже текста и реквизита «подпись» и включа­ет в себя следующие элементы: слово «Согласовано», наименова­ние должности, подпись, инициалы и фамилию лица, с которым документ согласован, дату согласования. Справка о согласовании оформляется на бланке установленной формы.

Проект нормативного правового акта подлежит экспертизе. Она может быть:

19) юридической;

20) финансовой, экономической, экологической, криминологи­ческой и т.д.

Юридическая экспертиза является обязательной. Суть ее состо­ит в обеспечении контроля за соответствием проекта действующему законодательству и международным договорам, участником кото­рых является Республика Беларусь. В качестве экспертов могут выступать:

1. соответствующее структурное подразделение Администра­ции Президента Республики Беларусь;

2. Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь;

3. Министерство юстиции Республики Беларусь;

4. юридические службы органов государственного управле­ния.

В зависимости от вида нормативного правового акта прово­дятся юридические экспертизы:

1. проектов актов, вносимых Президенту Республики Бела­русь,— соответствующим структурным подразделением Админис­трации Президента;

2. проектов законов, которые вносятся в Палату представите­лей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (либо) дополнений, внесенных в проект в Палате представителей,— Национальным центром законопроектной дея­тельности при Президенте. Проекты законов, которые поступили в Палату представителей, направляются в соответствующее струк­турное подразделение Секретариата Палаты представителей для подготовки необходимого заключения;

3. проектов постановлений Совета Министров Республики Бе­ларусь — Министерством юстиции, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров;

4. проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Нацио­нального банка Республики Беларусь, решений местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных орга­нов — их юридическими службами (см. ст. 49 Закона «О норма­тивных правовых актах Республики Беларусь»).

В процессе правового анализа конкретно определяется со­ответствие правового акта:

1.Конституции Республики Беларусь;

2.актам Главы государства Республики Беларусь;

3.законам Республики Беларусь;

4.международным договорам Республики Беларусь, в том чис­ле требованиям унификации законодательства Республики Бела­русь и Российской Федерации;

5.постановлениям Правительства;

6.требованиям законодательной техники, в том числе согла­сованности нормативных актов между собой (см. п. 5 Положения о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов

Национального банка, министерств и иных республиканских орга­нов государственного управления).

Юридической службе в органах государственного управле­ния отведено важное место в определении законности, в том чис­ле и в определении соответствия проектов правовых актов управ­ления действующему законодательству.

В соответствии с Примерным положением о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте ми­нистерства, иного республиканского органа государственного управ­ления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распоряди­тельного органа одной из основных задач юридической службы является осуществление контроля за соответствием действующе­му законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь, проектов нормативных и иных правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (ст. 2). Проекты таких актов должны быть завизированы начальником юридического отдела, юрисконсуль­том (ст. 6). В случае невозможности осуществить такое действие они имеют право возвращать исполнителям на доработку нека­чественно подготовленные и противоречащие действующему за­конодательству проекты правовых актов, составлять по ним не­обходимые заключения и справки об устранении выявленных на­рушений (п. 4.5).

По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект акта может быть подвергнут и иной экспертизе — финан­совой, экономической, экологической и т.д.

После завершения подготовки проекта акта управления он выносится на рассмотрение органа или его руководителя. Внесе­ние проектов нормативных актов в зависимости от их вида может сопровождаться приложением соответствующих документов (см. ст. 50 Закона «О нормативных правовых актах Республики Бела­русь»). Таким образом осуществляется переход к следующей ста­дии принятия правовых актов управления.

Рассмотрение предполагает как бы повторную оценку, кото­рая может проводиться вместе с его обсуждением. Характерипроцедура обсуждения зависят от разрешаемого вопроса и спосо­ба деятельности органа — единоначалия или коллегиальности. В единоначальных органах (министерствах, отделах и управлени­ях местных исполкомов) коллегиальное обсуждение не проводит­ся. Оно заменяется оценкой, даваемой специалистами, научно-

техническими и иными рекомендациями. В коллегиальных орга­нах (Совете Министров Республики Беларусь, местных исполко­мах) обсуждение происходит путем высказывания членами кол­легии на заседаниях своего мнения, своих суждений по проекту акта при дискуссиях. В споре, в обстановке деловитости и кон­структивности можно достигнуть наибольшей эффективности в обсуждении, а следовательно, принятия оптимального варианта решения.

Коллегиальная форма рассмотрения, с одной стороны, более эффективна по сравнению с единоначальной, с другой — может вести к безответственности, формализму, созданию иллюзии учас­тия многих в обсуждении.

При единоначалии одному лицу приходится брать на себя ответственность за качество подготовленного проекта. У него ограничена возможность выбора из нескольких мнений одного наиболее приемлемого, и нередко самому без публичных возра­жений необходимо принимать решение о достоинствах проекта. В таких случаях требуется высокая компетентность, знание дела, убежденность его в качественности подготовленного проекта пра­вового акта.

В целях повышения эффективности коллегиальной формы рассмотрения необходима в первую очередь полнота обсужде­ния, участие в обсуждении компетентных, знающих данный во­прос лип, качественная подготовка заседания коллегиального органа, умелые действия председательствующего, конструктив­ность обсуждения, цельные выступления докладчика и содок­ладчиков¹.

Вынесение решения составляет следующую стадию в систе­ме принятия правовых актов управления. Не все ученые-административисты указанное действие выделяют в отдельную ста­дию. Некоторые объединяют его со стадией рассмотрения,² дру­гие — отождествляют вынесение решения и издание акта³. В гла­ве 13 Закона «О нормативных правовых актах Республики Бела­русь» обособляется рассмотрение от принятия (издания) норма­тивного правового акта.

Вынесение решения нежелательно объединять со стадией рас­смотрения. Это самостоятельные стадии. Особенно рельефно вы-

^[1] См.: Тихомиров IO.A. Управленческое решение. С. 201—202.

² См.: Советское административное право. М., 1981. С. 158.

³ См.: Бахpax Б.Н. Административное право. С. 181.

деляется вынесение решения в коллегиальных органах. После обсуждения, рассмотрения всех «за» и «против» руководитель (председательствующий) органа (заседания) выносит один или несколько вариантов решения на голосование. Для голосования необходимо наличие кворума, т.е. достаточного числа членов, чтобы заседание было правомочным принимать решение. В зако­нодательстве в некоторых случаях отдельно регулируется вопрос о правомочности заседания и кворуме для принятия решения. Так, в Законе «О Совете Министров и подчиненных ему государ­ственных органах» значится, что заседания Совета Министров правомочны, если в них принимает участие не менее половины (50% +1) членов Правительства, а решения принимаются боль­шинством голосов членов Правительства, присутствующих на за­седании. В случае равного количества голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий (ст. 25).

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Респуб­лике Беларусь» определяет правомочность заседания исполкома при участии не менее 2/3 от состава исполкома, а решение может быть принято простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета (ч. 7 ст. 9).

В указанном выше порядке принимаются решения, т.е. текс­ты актов, а не сами правовые акты.Правовой акт — это форма выражения решения. Решения оформляются в форме акта, как правило, несколько позже. В коллегиальных органах порядок до ­оформления строго определяется регламентами. Доработанные ре­шения представляют, например, в местных исполнительных и рас­порядительных органах в общий отдел с соответствующими виза­ми и в установленный (трехдневный) срок, где им придают форму правового акта и выносят на подпись.

В части 4 статьи 25 Закона «О Совете Министров и подчи­ненных ему государственных органах» прямо подчеркивается, что принимается путем голосования решение, а не постановление как правовой акт управления.

В некоторых коллегиальных органах по отдельным неотлож­ным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, разрешается принятие решений без рассмотрения, обсуждения на заседаниях путем опроса членов, например, Президиума Совета Министров Республики Беларусь.

Если требуется безотлагательное решение вопроса или вопрос не требует обсуждения, выявления мнения многих, то не лучше ли его решить путем единоначалия — Премьер-министром или

одним из его заместителей, председателем исполнительного ко­митета (руководителем местной администрации) или одним из его заместителей¹?

Вынесенное решение становится правовым актом управле­ния, если оно оформлено в виде указа, постановления, распоря­жения (определенного документа) со всеми их реквизитами. Рек­визиты документа, в котором отражено решение, придает ему пра­вовой характер. В единоначальных органах такие документы под­писываются должностным лицом, правомочным издавать данный акт. В коллегиальных органах указанные документы подписыва­ются руководителем органа, принявшего (издавшего) решение, а в его отсутствие — лицом, исполняющим его обязанности (пред­седательствующим на заседании). Датой издания правового акта считается дата принятия решения или подписания акта. Перед подписью указывается наименование должности лица, подписав­шего акт, его инициалы и фамилия. Должность указывается без повторения наименования органа, обозначенного на бланке или штампе документа (акта).

В единоначальных органах принятие решения часто совпада­ет с одобрением подготовленного проекта акта лицом, компетент­ным его издавать. В актах, издаваемых в устной форме, все рассмот­ренные стадии сливаются (соединяются), и очевидным становится лишь само распоряжение, указание, т.е. решение. И вряд ли есть не­обходимость в строгой их фиксации. Главное, чтобы принятое ре­шение было понятным для исполнения. Однако желательно, что­бы такие решения регистрировались в определенных журналах или в компьютере. Их учет позволил бы осуществлять контроль за исполнением и правомерностью издания.

Таким образом, придание вынесенному решению правовой (юридической) формы следует рассматривать в качестве отдель­ной стадии принятия (издания) правового акта управления (пра­вотворческого процесса).

Правовые акты управления имеют адресатов, исполнителей. Поэтому после принятия акты необходимо довести до их сведе­ния, т.е. обнародовать.Обнародование является для большин­ства актов завершающей стадией принятия акта управления. На первый взгляд может показаться, что доведение акта до сведения

^[1] См.: Крамник А.Н. Административно-правовая деятельность исполко­мов районных Советов депутатов трудящихся: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Харьков, 1969. С. 7.

адресата не входит в понятие издания акта. Однако следует учи­тывать то обстоятельство, что принятый и не обнародованный акт остается «мертвым», неисполнимым.

Виды, пути обнародования могут быть различными: личное (персональное) ознакомление в устной форме, ознакомление пу­тем высылки копий, вывешивания, ознакомление под расписку. В случаях, когда адресатов много, акт размножают, оставляя у себя первый экземпляр (оригинал), рассылают, обнародуют через средства массовой информации (пресса, радио, телевидение) или в специальных изданиях. Обнародование может быть официаль­ным и неофициальным.

Официальным опубликованием является доведение правовых актов управления до всеобщего сведения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:

1.в Национальном реестре правовых актов Республики Бе­ларусь;

2.в газете «Советская Белоруссия» — акты Президента Рес­публики Беларусь;

3.в газете «Республика» — постановления Совета Минист­ров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Рес­публики Беларусь, правовые акты республиканских органов госу­дарственного управления;

4.в периодических печатных изданиях, которые определяют­ся в соответствии с законодательством Республики Беларусь — правовые акты областных и Минского городского исполнитель­ных комитетов.

Нормативные акты управления Национального банка, рес­публиканских и иных органов государственного управления под­лежат опубликованию после включения их в Национальный ре­естр правовых актов Республики Беларусь (см. Положение «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь»). В него могут быть включены акты, полу­чившие положительное заключение Министерства юстиции Ре­спублики Беларусь, т.е. только после правовой экспертизы (см.: Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; постановление Совета Министров Республики Бела­русь «О правовой экспертизе правовых актов Национального бан­ка, министерств и других республиканских органов государствен­ного управления»).

Очевиден факт наличия стадий проведения экспертизы и включения правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в принятии (издании) нормативных правовых актов некоторыми органами государственного управле­ния.

Официальное опубликование актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Опубликова­ние на других языках допускается только при наличии офици­ального перевода их на соответствующий язык, утвержденного соответствующим государственным органом (должностным ли­цом) в порядке, установленном для принятия (издания) этого акта.

Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положе­ния, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения. Об этом на оригинале акта делается соответствующая отметка уполномочен­ным государственным органом (должностным лицом).

Акты публикуются с указанием обязательных их реквизитов: наименования органа (должностного лица), принявшего (издав­шего) правовой акт, вида этого акта, даты его принятия, порядко­вого номера и названия.

Правовые акты управления могут быть опубликованы в изда­ниях, не являющихся официальными, а также доведены до всеоб­щего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации.

Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации (см. Положение о порядке распространения право­вой информации в Республике Беларусь), при этом обязательно указывается также источник официального опубликования, но­мер и дата выдачи лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такой лицен­зии необходимо.

Таким образом, доведение правовых актов управления до сведения исполнителей осуществляется по существу в двух фор­мах: путем публикации и оповещения. Нормативные акты подле­жат обязательной публикации, индивидуальные — могут доводить­ся до сведения путем оповещения.