Понятие государственного управления. Государственное управление является отдельным видом го­сударственной деятельности наравне с законодательной

Государственное управление является отдельным видом го­сударственной деятельности наравне с законодательной, судеб­ной деятельностью, прокурорским надзором.

Государственное управление осуществляется государственны­ми органами, и в первую очередь — органами государственного управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный ха-

рактер, политический оттенок и является государственно-власт­ным.

Публичность управления подчеркивает его государственный характер, в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляйся не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или од­ного человека).

Одной из особенностей государственного управления являет­ся то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственно­го принуждения в процессе осуществления управления. Некото­рые ученые рассматривают управление как осуществление орга­низованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач¹.

Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее наглядно она проявляется в издании пра­вовых актов, привлечении к ответственности в административ­ном порядке, применении иных видов принуждения. Органы го­сударственного управления обладают самыми широкими (по сравнению с другими государственными органами) правами и возможностями по применению принуждения (власти). Властность государственного управления объясняется необходимостью опера­тивного решения государственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполне­нием ими воли управляющих. Все сказанное не означает, что го­сударственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему при­сущ также организационный (безвластный) характер. Организо­вать — значит провести непосредственно-практическую работу по объединению, сплочению и направлению в желаемое русло для вы­полнения поставленных задач. Повседневная практическая орга­низация хозяйственного и социально-культурного строительства должна быть главным в сфере управления. Для выполнения поставленных целей требуется огромная творческая организую­щая и направляющая деятельность. Принятие акта (решения) является важным моментом в управлении. Однако это— лишь начало работы. Главное состоит в том, чтобы реализовать реше­ние, провести его в жизнь. Здесь организаторская работа решает многое, можно сказать — все. Будет выполнено решение или

^[1] См.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 27.

нет — зависит от надлежащей, умело проводимой организатор­ской работы, без нее не может быть успешного управления. Поэ­тому главным в управлении является не издание актов и приме­нение принуждения, а практическая организаторская работа. Она необходима не только после принятия решения, но и в процессе его подготовки.

Организаторская работа проявляется в подборе, обучении, воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совеща­ний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опы­том работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижений науки, оказании практической помощи на местах, изучении общественного мнения. Таким образом, органи­зационная работа — основа управленческой деятельности.

Государственное управление не может обойтись и без мате­риально-технических действий. Это — делопроизводство, состав­ление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информа­ции в компьютер и получение ее и т.п.

Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются:

1.организационные действия;

2.материально-технические действия;

3.издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;

4.заключение договоров.

Государственное управление имеет не только государствен­ный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права так, как государственное управление. Конечно, в сфере государственного управления не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Правовое регулирование присутствует и в управ­лении частными предприятиями, но это не превращает его в госу­дарственное управление, а лишь свидетельствует о некотором (час­тичном) вмешательстве государства в частнопредпринимательскую деятельность. Присутствие административного феномена в предпринимательской деятельности не дает оснований говорить о том, что административное право непосредственно регулирует

гражданскую, частную деятельность.

Нормы административного права специально предназначены для регулирования государ­ственного управления.Государственно-правовой характер управления — один из существенных его признаков. По своему качеству государственное управление является исполнительно-распо­рядительным. Это означает, что главное его предназначение — испол­нение законов и иных правовых актов. Например, в части 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записа­но, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспе­чивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусьиосуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органамии иными органами исполнительной власти.

В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, организу­ется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характе­ра, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять — это обеспечивать повседневные потреб­ности национальной жизни»¹.

Исполнение закона (других актов и их правовых норм) — по­нятие широкое, довольно сложное и многозначное. В общем, под исполнением следует понимать претворение в жизнь воли пра­вотворца, т.е. органа, принявшего правовой акт, определившего в нем нормы права, свои желания, требования. Иначе говоря, исполнение — это реализация предписаний норм закона и других правовых актов. Характер исполнения зависит от вида нормы и ее предписания. Поэтому исполнение может быть в форме:

1.соблюдения;

2.осуществления (воплощения);

3.использования;

4.применения.

Одни действия (бездействия), выраженные в названных формах, связаны с изданием актов управления, правотворчес­твом, для других это не характерно. Первый вид действий полу­чил, применительно к государственному управлению, название распорядительства. Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта

^[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 51.

издаются административные правовые акты, которыми проводят­ся » жизнь положения названных актов, конкретизируются, дета­лизируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые их веления. В отдельных случаях могут регулироваться общественные отношения, еще не получившие законодательной регла­ментации. Административное нормотворчество (правотворчество) существует потому, что закон не может детально урегулировать нее стороны общественной жизни во всех ее проявлениях.

Эти два вида действий — исполнительность и распоряди­тельность, если их можно так назвать,— взаимосвязаны, примен­яются, дополняя друг друга. По своей сущности они образуют иную управленческую деятельность. Мы рассматриваем каждую часть в отдельности лишь для того, чтобы ярче подчеркнуть спе­цифический характер государственного управления, особенность его осуществления, способы исполнения закона.

Государственное управление является строго подзаконным. Оно вторично, стоит на втором месте после законотворческой де­ятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда И процессе государственного управления исполняются конкрет­ные предписания закона или другого нормативного акта, их Пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присут­ствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже »Т того, имеются ли конкретные, применительно к данному слу­чаю, повеления закона. Так, например, Президент Республики Беларусь издал Декрет от 4 сентября 1998 г. № 15 «О защите Потребительского рынка», Совет Министров Республики Бела­русь принял постановление от 2 ноября 1998 г. «О мерах по уси­лению контроля за промышленной заготовкой, закупками и реа­лизацией дикорастущей продукции и упорядочению этих видов деятельности»¹. Ни в Конституции Республики Беларусь, ни в ином законе нет прямых указаний Президенту и Совету Минис­тров о регулировании подобных отношений. Однако названные акты являются законными, приняты в пределах компетенции и действующего законодательства, ибо направлены на обеспечение Соответствующего порядка в указанных сферах, и приняты с уче-

¹См,; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. №26. Ст. 662, №31. Ст. 796.

том интересов общества. Это обязанность Президента как Главы государства и Совета Министров как центрального органа госу­дарственного управления в Республике Беларусь.

Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется ни­жестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например, в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учиты­ваются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.

В юридической литературе называют и иные признаки, ха­рактерные черты государственного управления, такие, как по­вседневность, непрерывность, оперативность, непосредствен­ность.

Несмотря на общность признаков государственного управле­ния, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются раз­личной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государствен­ном управлении можно обнаружить:

1.собственно государственное управление;

2.функциональное (надведомственное) управление;

3.внутри организационную управленческую деятельность;

4.местное управление;

5.местное самоуправление;

6.хозяйственное управление.

Все они являются разновидностями государственного управ­ления.

Собственно государственное управление (в дальнейшем — государственное управление) ассоциируется с национальным су­веренитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленчес­кие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Респуб­лики Беларусь и республиканские органы государственного управления. Кроме того, государственное управление имеет

внешний характер, направлено на подведомственные организа­ции. Оно предназначено для решения общегосударственных за­дач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществле­ния иных видов управления. Этому виду в наибольшей степени присущи признаки общего государственного управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и полити­ческий оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо — собственно государственное управление. В большин­стве случаев оно прямо оговаривается в нормативных актах, определяющих правовой статус соответствующего органа госу­дарственного управления; этим самым подчеркивается его основ­ное назначение. Например, в статье 10 Лесного кодекса Республики Беларусь записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют Президент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, местные Советы депута­тов и другие органы¹. В соответствии со статьей 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь министерство осуществляет управление в сфере образования². Если в норма­тивных актах и нет прямой оговорки о таком управлении, то оно вытекает из перечня функций, предписанных для осуществления соответствующим органом государственного управления. Так, Совет Министров Республики Беларусь призван осуществлять исполнительную власть в Республике, т.е. государственное управ­ление (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь И подчиненных ему государственных органах»). Конкретизирует­ся это общее положение в других статьях Закона. В них называ­ются функции, которые вправе осуществлять Совет Министров в той или иной области (сфере). К рассматриваемому виду госу­дарственного управления относится руководство Советом Ми­нистров подчиненными ему органами государственного управле­ния, координация, направление и контроль их деятельности. Подобным образом регулируется вопрос об осуществлении управления, например, Министерством торговли Республики Бе-

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 23.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

ларусь, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь¹.

Государственное управление является основной деятель­ностью названных выше органов. С этой целью они образованы и существуют. Главными направлениями рассматриваемого управ­ления являются определенные государственные области (сферы), предприятия, учреждения, организации, нижестоящие органы.

Государственное управление осуществляется и на местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных минис­терств, государственных комитетов, комитетов при Совете Минис­тров Республики Беларусь, т.е. республиканских органов, находя­щихся на местах: в областях, районах, городах. Ими могут быть и органы межтерриториального значения. Такие органы в большей степени зависимы от вышестоящих органов, от органов, находя­щихся в центре. Последние образуют эти органы, назначают и сме­щают их руководителей, в любое время вправе пересмотреть компетенцию нижестоящих как в сторону ее расширения, так и су­жения. Они могут решить любой вопрос, входящий в компетен­цию нижестоящих органов, всецело ответственны за дела «ведом­ства». Вправе отменять акты, принятые органами на местах, не только в связи с нарушением законности, но и по соображениям целесообразности. Отдельные органы на местах не обладают стату­сом юридического лица. Очевидна иерархическая подчиненность и полная зависимость органов на местах от центра. Например, в статье 4 Закона Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» закреплено, что «управление деятельностью предприя­тий и организаций железнодорожного транспорта общего пользова­ния осуществляется централизованно и является компетенцией Бе­лорусской железной дороги», т.е. органа, находящегося в центре².

Органы государственной безопасности в Республике Бела­русь образуют единую централизованную систему, в которую входят: Комитет государственной безопасности Республики Бела­русь; управления Комитета по областям; управление военной контрразведки Комитета (ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь»³).

^[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 5/9330, № 106, 5/9344.

² Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 5-6. Ст. 96.

³ Там же. 1998. № 4. Ст. 18.

Ответвлениями последних являются отделы в районах (городах), межрайонные отделы, а также отделы в воинских частях (форми­рованиях).

Все названные выше органы на местном уровне осуществля­ют государственное управление потому, что в процессе его реали­зации решаются задачи (вопросы) не местного значения, а обще­государственного, но в пределах определенной территориальной единицы или на межтерриториальном уровне.

Функциональное (надведомственное) управление приближе­но к собственно государственному управлению. Оно нередко осу­ществляется из центра министерствами, государственными коми- готами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность со­стоит в том, что такое управление профильное, специальное. Его содержание составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль. Не исключается осуществление рассматриваемого управле­ния внутриструктурными подразделениями отдельных республи­канских органов и их органов на местах. Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохранения Респуб­лики Беларусь⁵, осуществление безопасности дорожного движения производится органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь².

Предназначение функционального управления— осуществле­ние специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечива­йся одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосу­дарственное значение вопросов, например, в сфере финансов, кре­дита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно- эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.

Внутриорганизационное управление (далее — внутреннее управление) призвано обеспечивать целостность, единство систе-

¹ Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемическом благополу­чии населения» // Ведомости Национального собрания Республики Бе­ларусь. 2000. № 19. Ст. 238.

² Положение о Государственной автомобильной инспекции Министер­ства внутренних дел Республики Беларусь: Утв. пост. Совета Минис­тров 19 июля 1994 г. № 553.

мы, условия для успешного осуществления собственно государ­ственного управления или иных видов государственного управле­ния, а также законодательной, судебной деятельности и прокурор­ского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни» системы, организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации системы, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной деятельности. Например, минис­тр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции по отношению администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и системы хозяйственных судов, созывает Пленум и Президиум Высшего Хозяйственного Суда, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями Председателя Высшего Хо­зяйственного Суда Республики Беларусь, осуществляет общее ру­ководство аппаратом Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, назначает на должности и освобождает от должностей работников аппарата суда, издает приказы по вопросам, которые относятся к его компетенции, не связанные с судопроизводством (см. ст. 23 Закона Республики Беларусь «О хозяйственных судах Республики Беларусь»¹). Председатель районного (городского) общего суда руководит работой аппарата суда, осуществляет при­ем и увольнение работников и технического персонала, организует работу по повышению квалификации работников суда, ведет личный прием, организует работу суда по приему граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб, руководит изуче­нием и обобщением судебной практики, представляет для назначе­ния судебных исполнителей и организует их работу и т.д. (см. ст. 22 Закона Республики Беларусь «О судоустройстве и ста­тусе судей в Республике Беларусь»²). Генеральный прокурор Республики Беларусь руководит деятельностью всех органов про­куратуры, прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью аппаратов соответствующих

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 2.

² Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995.

прокуратур и подчиненных органов прокуратуры, издают приказы, дают указания, распоряжения, а Генеральный прокурор, кроме того, утверждает положения и инструкции (ст.ст. 16, 17 Закона Респуб­лики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь»¹).

Как видно, в законодательстве рассматриваемый вид государ­ственного управления нередко заменяется словом «руководство», в ряде случаев наравне с ним употребляется слово «организует» или называются другие управленческие действия (функции): контроль, прием и увольнение работников, распределение обязанностей, утвер­ждение структуры и штатного расписания и т.п., иногда вместо «руководство» значится слово «управление». Такое разнообразие функций, осуществляемых управляющими по отношению к управ­ляемым, свидетельствует о наличии значительных полномочий субъектов управления по отношению к объектам и объясняется не­обходимостью подчинения последних воле первых.

Следовательно, внутреннее управление складывается из ряда функций. Наиболее важное место занимает руководство. Руковод­ств) — это часть управления, его отдельная функция. Оно преж­де всего выражается в организации работы управляемых, опреде­лении их задач, упорядочении отношений, даче указаний, советов, оказании помощи, напутствиях, контроле. В процессе руковод­ства могут осуществляться и иные управленческие действия, при­чем некоторые из них вправе выступать в качестве отдельных са­мостоятельных функций. Такими функциями обычно являются организация, контроль и координация.

Таким образом, внутреннее управление — это вид государ­ственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внут­реннего единства, целостности, организованности и способности аффективно осуществлять внешнее управление или другой вид Государственной деятельности.

§ 3* Государственное управление и исполнительная власть

В соответствии со статьей 6 Конституции Республики Бела­русь государственная власть осуществляется на основе разделе­ния ее на законодательную, исполнительную и судебную. Такое

¹Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст. 95.

общепринятое деление власти декларировано без учета истори­ческих традиций и фактического положения в республике. Су­ществует еще прокурорский надзор, который обладает всеми при­знаками, присущими указанным ветвям власти,— он обособлен и самостоятелен не меньше, чем судебная или исполнительная власть. То же можно сказать и о конституционном контроле.

Исполнительная власть является отдельным видом государ­ственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, ибо оно не могло бы по-настоящему действовать, осущес­твлять свои задачи и функции.

Исполнительная власть — это системное общественное явле­ние, характеризующееся рядом признаков.

Во-первых, исполнительная власть, как и в целом государ­ственная власть,— это право и возможность принуждать, повеле­вать, подчинять чужую волю.

Во-вторых, исполнительная власть имеет исполнительскую направленность, предназначение.

В-третьих, исполнительная власть осуществляется особой сис­темой многочисленных государственных органов, органов госу­дарственного управления (исполнительной власти). Таким обра­зом, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспек­тах:

1.компетенционном;

2.функциональном;

3.структурном.

Все эти три аспекта тесно взаимосвязаны и образуют единое целое — понятие исполнительной власти. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный ас­пект) ничто без соответствующих органов, имеющих такое право и возможность (структурный аспект). Последние могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнитель­ной деятельности названными органами (функциональный ас­пект).

Указанные признаки равноправны и в равной мере раскрыва­ют суть исполнительной власти. Между тем своеобразным фоку­сом являются органы государственного управления (исполнитель­ной власти). Наличие их дает более четкое представление о такой власти. Им предоставлено право и возможность осуществлять фактическое принуждение, т.е. власть в собственном смысле. Толь-

ко они способны применять особые средства, приемы в целях обеспечения исполнения законов. Все это находит воплощение в компетенции органов государственного управления.

Органы государственного управления обеспечивают выполне­ние не только законов и своих актов, но и судебных и прокурор­ских решений в случае необходимости. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными полномочиями. Поэтому можно сказать, что рассматриваемые органы (исполнительная власть) выступают в роли обеспечителя, делая по существу реально вы­полнимыми акты всех ветвей власти. Следовательно, с одной сто­роны исполнительная власть служит другим ветвям власти, с другими — возвышается над ними, занимает главенствующее положение, ибо обладает реальными возможностями осуществлять насилие. Более того, в системе исполнительной власти находятся вооружен­ные силы, органы внутренних дел, государственной безопасности, огромные финансовые средства. Несмотря на такие возможности, исполнительная власть вторична, подзаконна.

Исполнительная власть фактически выражается в государ­ственном управлении, придавая ему специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнитель­ной власти — исполнение законов. Само собой разумеется, что в исполнении законов принимают участие и суды, и прокуратура, и местные Советы депутатов, и граждане, и даже сам законодатель­ный орган. Поэтому исполнительная власть не обладает монопо­лией на исполнение законов. Однако только она уполномочена проводить законы в жизнь путем распорядительства, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, испол­нительная власть вправе «законодательствовать», правотворчествовать, издавать административно-нормативные акты и обладает юрисдикционными возможностями подобно судебной власти.

Изложенное свидетельствует, что исполнительная власть — понятие более широкое, чем государственное управление. Испол­нительная власть как конпетенционность, т.е. собственно власть, реализуется посредством действий, функционирования, опреде­ленной деятельности. По-видимому, эта деятельность имеет ис­полнительный характер и является ничем иным, как государст­венным управлением.

По Конституции Республики Беларусь исполнительную власть осуществляют Правительство — центральный орган государствен­ного управления (ст. 106), а также другие органы государственно-

го управления (исполнительной власти) (ст. 107), к которым отно­сятся в первую очередь министерства, государственные комитеты и комитеты. На основании этого можно сделать вывод о том, что Конституция не делает разграничения между понятиями «испол­нительная власть» и «государственное управление», хотя термин «государственное управление» в Конституции не употребляется. Он применяется в Законе Республики Беларусь «О Совете Ми­нистров Республики Беларусь и подчиненных ему государствен­ных органах».