Принципы построения и деятельности органов государственного управления

Органы государственного управления образуются на основа­нии соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный харак­тер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»¹. Подобное в полной мере относится и к образова­нию органов государственного управления. $При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

^[1] Файоль А. Общее промышленное управление. С. 24—25.

Принципы построения (образования) органов государствен­ного управления относятся к специальному виду, в который вхо­дят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принци­пами государственного управления (административного права). (Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принци­пам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.

Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы ме­ханизма государственного управления. Для этой цели существу­ют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подхо­да в трактовке принципов и их классификации. Нередко все прин­ципы сводят к одному виду — только государственного управле­ния и называют принципами организации (построения) и дея­тельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н. Габричидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и предста­вить в целостном виде систему принципов организации (построе­ния) и деятельности власти Российской Федерации»¹.

Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматрива­емых принципах и анализируют лишь принципы административ­ного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих прин­ципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти². Нельзя не согласиться с по­добным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.

Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децен­трализацию, деконцентрацию, законность³.

^[1] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 60.

² Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.

³ Ведель Ж. Указ. соч. С. 125, 400; Брэбан Г. Указ. соч.. С. 90, 138.

Ю.М, Козлов называет следующие принципы: приоритет лич­ности и ее интересов; разделение властей, федерализм, закон­ность, гласность, ответственность.

Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; пра­вового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрали­зации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и пол­номочий; профессионализма и компетентности; законности; глас­ности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования орга­нов исполнительной власти с органами законодательной и судеб­ной власти; участия граждан в формировании (избрании) орга­нов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подхо­дят для белорусской системы государственного управления (на­пример, федерализм), а также не все являются принципами, при­емлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государ­ственного правления (например, системность, правовое регулиро­вание, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функция­ми органов государственного управления.

Принципами построения органов государственного управле­ния в первую очередь являются отраслевой, линейный, функцио­нальный, территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные прин­ципы предполагают разные взаимоотношения структурных звень­ев. Подобные начала — основа для образования органа, они опре­деляют его задачи и функции.

Принципы построения аппарата государственного управле­ния получили определенное нормативное закрепление в Консти­туции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Рес­публики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в

Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных пра­вовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления исполь­зуется там и тогда, где и когда необходимо объединить под нача­лом одного органа однородные объекты (предприятия, учрежде­ния) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-куль­турной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных органи­заций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей терри­тории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопро­сам.

Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 2.

Рис. 2

Построение государственного управления по отраслевому прин­ципу подобно (тождественно) линейной системе управления. По­следняя предполагает, что у одного начальника несколько подчи­ненных, но подчиненный имеет только одного, начальника. Во внеш­нем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации — в го­родах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены но вертикали управлению образования облисполкома, а последние — Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.

Сторонником и творцом линейного построения управления является А. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управления, дополняет функцио­нальное построение,

Функциональный принцип предполагает построение аппара­та управления таким образом, что образуемому органу управле­ния поручается осуществлять одну или несколько управленчес­ких функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место спе­циализация в работе (управлении), выполнение работы опреде­ленного вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а не­сколько функциональных органов (руководителей), при этом каж­дый — только в части реализуемой им функции. Родоначальни­ком функционализма называют американского ученого Ф. Тейло­ра. Основным достоинством функциональной организации являет­ся глубокая специализация в управлении.

Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархи­ческой административной подчиненности и уровневой значимос­ти. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосу­дарственного характера. Функциональный принцип способству­ет, кроме того, координации деятельности многих органов, орга­низаций для единообразного решения определенных вопросов.

Проявление функционального принципа можно изобразить следующим образом (рис. 3).

Рис. 3

Функциональный принцип организации не имеет количествен­ных пределов. Он способствует созданию множества органов госу­дарственного управления с целью унификации, координации дея­тельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам)/Подтверждением тому является создание, по существу за четыре года (1997—2000), семи комитетов и одного государ­ственного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количес­тва функциональных органов. В целях недопущения подобного сле­довало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответству­ющие правила, определяющие общие условия, при наличии кото­рых можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.

В практике образования органов государственного управле­ния используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, располо­женные в пределах определенной территории. Подобные органы являются органами общей компетенции. Главная их цель — управ­ление «территорией», административно-территориальной едини­цей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интересов граж­дан, проживающих на этой территории, и противодействие не­конструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.

По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы.

Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каж­дом конкретном случае органов, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционального или территориального порядка.

Указанные принципы в чистом виде, самостоятельно и незави­симо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, допол­няя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные соче­тания отраслевого, функционального и территориального принципов, Однако во всех случаях при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определя­ющим сущность этого органа, другие — вспомогательными, допол­няющими основной. По этой причине любой орган интегрирует в себе все принципы построения аппарата управления. Так, орган отраслевого управления одновременно является и территориаль­-

ным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется на однородные органы, находящиеся на соответствующей террито­рии — района, города, области и т.д. По существу, в каждом отрас­левом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых, в построении внутренней структуры применяется ограниченный функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и. во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присут­ствуют функции надведомственного характера.

В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.

В органах, построенных по территориальному принципу, форми­руются подразделения отраслевого и функционального назначения.

Образование органов государственного управления с исполь­зованием различных комбинаций принципов построения аппара­та управления помогает в определенной мере нивелировать про­явление негативных качеств того или иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями ме­ханизма государственного управления.

Таким образом, в Республике Беларусь система государствен­ного управления построена по функционально-отраслевому и тер­риториальному принципу.

Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принци­пов принципы деятельности органов государственного управления¹.

Принципами деятельности органов государственного управле­ния являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятель­ности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; полномочия и ответственность; дис­циплина; единоначалие; единство действий; подчиненность лич­ных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скаляр­ная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; иници­атива; корпоративный дух.

Предложенные виды принципов отражают наиболее сущес­твенные моменты процесса управления. Этим объясняется ее ста­бильность.

^[1] См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 68; Управление организацией. М., 2000. С. 16—21.

Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее ис­пользовать управленческий персонал.

Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.

Дисциплина — это строгое подчинение установленному по­рядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.

Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного на­чальника, только перед которым и отчитывается.

Единство действий (руководства) предусматривает единство управ­ленческой цели, единство плана и единство руководящего начала

Личные, частные интересы должны подчиняться общим инте­ресам организации, поскольку они имеют преимущество перед интересами индивидуумов.

Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.

Централизация — естественный порядок в организации, име­ющей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и де­централизацией. Полномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.

Скалярная цепь (иерархия) — неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются комму­никации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»).

Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своем определенном месте (речь идет о соответствии субъективных воз­можностей служащего и потребностей данного участка работы).

Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны про­водиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.

Стабильность (устойчивость) персонала предполагает уста­новку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффек­тивность. По поводу этого принципа А. Файоль замечает: «На­чальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте,

предпочтительнее нескольких руководителей высшего порядка, только мимоходом занимающих должность»¹.

Инициатива — поощрение работающих к выработке незави­симых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.

Корпоративный дух (единение персонала) — гармония инте­ресов. персонала и организации — обеспечивает единство усилий («в единении — сила»),

Юсупов В.А. и Волков Н.А. предложили свое видение систе­мы принципов деятельности аппарата советского государственно­го управления. Они представляют ее в следующем виде:

1) дисциплина труда и его нормирование;

2)авторитет и власть;

3)дисциплина;

4)единство руководства;

5)единство распорядительства;

6)согласование действий руководителя с руководящим влия­ние общественных организаций... органа управления;

7)формирование оптимального диапазона контроля;

8)подчинение личного интереса общему;

9)стимулирование труда и инициативы;

10)обеспечение эффективной для процесса управления систе­мы связи (информации);

11)научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание кадров аппарата;

12)сочетание стабильности персонала с выдвижением наибо­лее достойных на высшие ступени;

13) единение персонала;

14)своевременная реакция на потребности в изменении со­держания, форм и методов управления»².

В научной литературе называются и иные принципы дея­тельности органов государственного управления, например еди­ноначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход³. Эти принципы, конечно, относятся к

^[1] Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. Изд. 2-е. С. 364.

² Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управле­ния в СССР: Учеб. пособие. Казань, 1972. С. 32.

³ Управление организацией: Учебник. С. 18.

общим, или принципам построения органов государственного управления, а не к рассматриваемым принципам.