Понятие государственного служащего. Виды государственных служащих

Государственный служащий — субъект административного пра­ва и субъект государственно-служебных отношений.

В административно-правовой литературе понятие государ­ственного служащего неоднозначно. Его трактуют в широком и узком смысле. В широком смысле — это любое лицо, занимающее должность в любой государственной организации и не занятое непосредственно производительным трудом (врач, учитель, лю­бой другой специалист, директор школы, прокурор, министр и т.п.). В таком понимании служащие обладают следующими общими признаками: работают на благо государства; работают в государ­ственной организации; занимают в ней соответствующую долж­ность; обладают профессиональной подготовкой, позволяющей за­мещать определенную должность; наделены государственными пол­номочиями; выполняют определенные государственные функции по занимаемой должности; получают за свой труд установленную государством заработную плату из бюджета.

К государственным служащим в узком смысле относятся слу­жащие государственного аппарата. Они, наряду с общими при­знаками государственных служащих, обладают специфическими признаками, закрепленными в специальных нормативных актах (законах, положениях), регламентирующих порядок прохождения службы в этих органах.

Между служащими государственного аппарата (государствен­ных органов) и служащими иных государственных организаций имеется существенное различие. «Государственные служащие го­сударственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией про-

цессов соответствующего производства, социально-культурной де­ятельности, то есть выполнением основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций»¹.

Признаки служащих государственного аппарата закреплены в статье 8 Закона «Об основах службы в государственном аппара­те»²: занятие должности в предусмотренном законодательстве по­рядке в особой государственной организации — органах государ­ственного аппарата; наличие соответствующих полномочий, реали­зуемых от имени государства.

Служащие государственного аппарата проходят службу в сле­дующих органах: в аппарате Национального Собрания Республи­ки Беларусь, Президента Республики Беларусь, Совета Минис­тров Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выбо­рам и проведению республиканских референдумов, министерств, государственных комитетов и других республиканских органов управления, органов местного управления; в судах, прокуратуре, государственных нотариальных конторах, органах государствен­ного контроля, Национальном банке Республики Беларусь, в дипломатических представительствах и консульских учреждени­ях, таможенных органах; в других государственных учреждениях, образуемых Национальным Собранием Республики Беларусь, Пре­зидентом Республики Беларусь.

К служащим государственного аппарата приравниваются де­путаты, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе в Советах всех уровней.

Должности служащих государственного аппарата перечисле­ны в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 12 мая 1994 г. №325 «Об утверждении перечня должностей, со­ответствующих классам служащих государственного аппарата» с изменениями и дополнениями³. Перечень является исчерпываю­щим и расширительному толкованию не подлежит.

^[1] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 183.

² Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416;

1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.

³ Собрание декретов Президента и постановлений Правительства Респуб­лики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56.

К служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Перечень таких лиц установлен Постановлением Совета Министров Республики Бе­ларусь № 46 от 31 января 1994 г. «Об утверждении перечня кате­горий работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата»¹. Ими, в частности, являются:

1) начальник (заведующий) общего отдела, его заместитель, осуществляющие только техническое обслуживание и обеспечи­вающие функционирование соответствующего органа государ­ственного аппарата;

2)начальник хозяйственного, административно-хозяйственно­го отдела и других подразделений с аналогичными функциями, его заместитель;

3)заведующий: архивом, канцелярией, машинописным бюро, копировально-множительным бюро, экспедицией, хозяйством, скла­дом, кладовой, научно-технической библиотекой (библиотекой);

4)старший: инспектор (по неосновной деятельности), статис­тик, корректор, диспетчер;

5)инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор;

6)кассир, счетовод, учетчик, дежурный бюро пропусков, агент, библиотекарь, диспетчер, инкассатор;

7)секретарь руководителя органа государственной власти, го­сударственного управления, суда, прокуратуры и его заместите­лей, секретарь руководителя структурного подразделения этих органов и его заместителей; секретарь: судебной коллегии, судеб­ного заседания, суда;

8)стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка, ма­шинистка диктофонной группы, секретарь-машинистка;

9)делопроизводитель, архивариус, экспедитор, кладовщик;

10)оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи; светокопировщик, стеклографист (ротаторщик), телегра­фист, телефонист всех видов связи;

11)комендант, курьер, гардеробщик, уборщица, дворник, коче­гар, истопник, лифтер, конюх, рабочий (всех видов профессий), сторож;

¹ Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 39.

12)водитель легкового, грузового автомобиля и других транс­портных средств;

13)руководители, специалисты, служащие и рабочие автобаз (гаражей) и других подразделений (организаций), обслуживаю­щих государственный аппарат.

К служащим государственного аппарата предъявляются по­вышенные требования. Поэтому в соответствии со статьей 9 За­кона «Об основах службы в государственном аппарате» должнос­ти в государственном аппарате не могут занимать лица:

1) профессиональная подготовка которых не соответствует ква­лификационным требованиям;

2) ограниченные решением суда в дееспособности либо при­знанные недееспособными, а также те, кому судом запрещено за­нимать эти должности или заниматься определенной деятель­ностью, а занятие должности в государственном аппарате предпо­лагает осуществление такой деятельности;

3) имеющие в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевание, препятствующее выполнению служеб­ных обязанностей; имеющие не погашенную или не снятую в установленном порядке судимость.

Служащими государственного аппарата также не могут быть лица, не предоставившие декларацию о доходах или указавшие в ней ложные (недостоверные) сведения.

При выяснении перечисленных обстоятельств, препятствую­щих осуществлению службы в государственном аппарате, даже в случае заключения контракта и фактического начала работы, контракт с лицом прекращается в одностороннем порядке.

Специальные признаки служащих органов финансовых рас­следований закреплены в Положении «О прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь»¹. Согласно ему, служба в этих органах признается разновидностью государственной службы, а государственными служащими являются лица, имеющие специ­альные звания рядового и начальствующего состава и занимаю­щих штатные должности в Департаменте финансовых расследо­ваний, управлениях Департамента по областям и г. Минску, межрайонных отделах управлений Департамента по областям и г. Минску, а также находящихся в распоряжении Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Го-

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 46, 1/2630.

сударственную службу в органах внутренних дел согласно Положению «О прохождении службы личным составом органов внутренних дел Республики Беларусь»¹ проходит личный состав органов внутренних дел. К нему относятся служащие органов внутренних дел, которые обладают следующими специальными признаками : имеют специальные звания и занимают штатные должности в органах, учреждениях внутренних дел, учебных заведениях Министерства внутренних дел. Таким образом, на основании анализа указанных положений мы можем сделать вывод о том, что не все работники, осуществляющие трудовую деятельность в этих органах, являются государственными служащими, а лишь обладающие специальными признаками. Работники, не имеющие специальных званий, не проходят службу в органах финансовых расследований или органах внутренних дел, а функционально или организационно-технически обеспечивают их надлежащее функционирование, т.е. они являются государственными служащими в широком смысле слова, но не являются служащими особых государственных органов.

В настоящее время не существует единого нормативного акта, который бы определял понятие государственного служащего, устанавливал перечень видов государственных служащих, их общие признаки и отличия разных видов государственных служащих в зависимости от особенностей службы, регламентировал бы общие вопросы государственной службы во всех государственных органах.

В Российской Федерации, в отличие от Беларуси, эти вопросы более четко урегулированы законодательством – Законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации». По мнению российских ученых, основанному на анализе действующего российского законодательства, «к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими)»²

Государственные служащие наделены совокупностью прав и обязанностей по занимаемой должности, которые производны от компетенции организации, в которой они работают, и включают в

¹ Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 7.

² Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 199.

себя: задачи, функции по данной должности, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности (приказы, распоряжения), организационные отношения с другими государственными служащими и так называемыми третьими лицами. Полномочия государственного служащего отражаются в правовых актах (положениях, инструкциях, трудовых договорах, контрактах).

Одним из признаков государственного служащего является его профессиональная компетентность. Она определяется в трех уровнях: профессиональные знания и умения; организаторские способности и управленческие навыки; личные и морально-психологические качества.

К первому уровню относятся следующие требования: неукоснительное соблюдение Конституции, законов и других нормативных актов; соблюдение норм служебного регламента и своевременное, точное и творческое выполнение своих профессиональных обязанностей; поддержание профессионального уровня и совершенствование управленческих навыков; уважительное отношение к гражданам и своевременное рассмотрение их обращений; сохранение государственной тайны; не совершение действий, затрудняющих работу государственных органов и приводящих к подрыву авторитета государственной власти и др.

Второй уровень профессиональной компетентности требует наличие следующих организаторско-управленческих навыков: умения организовать процесс управления, подбор, расстановку кадров и распределение труда среди подчиненных; планирование, контроль, организацию, координацию и реализацию других управленческих функций; повышение квалификации и управленческих навыков, внедрение передового опыта в управлении и др.

Третий уровень включает следующие требования: аналитичность и системность мышления; ответственность за порученное дело; организаторские способности и гуманистические позиции; требовательность к себе и окружающим; принципиальность, добропорядочность, дисциплинированность, справедливость, настойчивость и упорство в достижении поставленных целей; политическая и индивидуальная культура, высокие морально-этические качества.

Основные требования к личным и деловым качества государственного служащего сформулированы в пункте 6.4 Квалификационного справочника должностей государственных служащих (Постановление Государственного комитета Республики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.;

изм. и доп.: Постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г.¹). Согласно ему государственный служащий должен знать:

1. общую социально-экономическую политику , и ситуацию в республике, концепцию развития региона, отрасли;

2.научные и практические вопросы соответствующей облас­ти знаний, исходя из сферы деятельности структурного подразде­ления, а также в определенной мере — смежные с основной дея­тельностью;

3.отечественный и зарубежный опыт по решению соответ­ствующих проблем;

4.современные методы технологии и организации управлен­ческого труда, применения электронно-вычислительной и другой оргтехники;

5.действующие законодательные и нормативно-методичес­кие документы, регламентирующие или регулирующие соответ­ствующую сферу деятельности;

6.основы теории и практики управления, социально-психо- логические аспекты управления, особенности управленческого тру­да, действующую структуру органов государственного управле­ния в республике, регионе;

7.законодательство о государственной службе, основные права, гарантии, обязанности, ответственность государственного служащего;

8.государственный язык Республики Беларусь;

обладать:

9.чувством высокой ответственности за качественное и сво­евременное выполнение должностных обязанностей;

10.необходимыми морально-этическими качествами, эмоцио­нальной устойчивостью, тактичностью и доброжелательным отно­шением при контактах с гражданами и решении их личных во­просов организаторскими способностями;

а руководитель дополнительно должен:

11.планировать и рационально использовать свое рабочее время; организовать труд подчиненных; координировать, регули­ровать и контролировать их работу;

12.четко ставить перед подчиненными задачи, рационально делегировать им права, полномочия и ответственность;

13.обеспечить расстановку кадров с учетом их квалификаци­онного потенциала и деловых качеств;

¹Архив Министерства труда и социальной защиты.

14.обладать способностью своей манерой поведения и стилем руководства обеспечить нормальный социально-психологический климат в коллективе;

проявлять:

15.производственную дисциплинированность и исполнитель­ность;

16.инициативность и самостоятельность в работе, новатор­ство, внутреннее побуждение к новым, более эффективным фор­мам деятельности, готовность принимать па себя при необходи­мости дополнительные функции, ответственность за принимаемые решения;

17.принципиальность и смелость, способность принимать опе­ративные решения при меняющихся производственных, полити­ческих, социально-экономических ситуациях;

18.умение лаконично, аргументировано, четко и в логичной последовательности излагать устно и письменно ми ели, вести де­ловую переписку.

Поскольку профессиональная компетентность является глав­ным стержнем высококвалифицированной и высокоэффективной государственной службы, постольку целесообразно обеспечение роста профессиональной компетентности каждого работника. Это достигается многими путями, такими, например, как совершен­ствованием подготовки государственных служащих, а также систе­мы их переобучения и повышения квалификации. Для этого жела­тельно разработать единую, лишенную формализма, систему про­верки и подтверждения профессиональных и управленческих на­выков государственных служащих. При назначении па должность следует чаще использовать конкурсные отборы.

Основным признаком государственного служащего является занятие им должности в государственной организации. Она опре­деляет права и обязанности, пределы ответственности, професси­ональные и иные требования к замещающему ее лицу и к выпол­няемой им работе, место государственного служащего среди дру­гих государственных служащих.

В законодательстве определение должности закреплено в статье 14 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»: «Должность служащего государственного аппарата — это предус­мотренная актами законодательства либо учрежденная в установ­ленном порядке структурная единица государственного органа, определяющая в зависимости от компетенции данного органа объем полномочий и функций занимающего ее лица». Это опре­-

деление содержит в себе все основные признаки должности как организационно-правового и социального явления.

Должность является составной частью органа государствен­ного управления, входит в качестве элемента в его общую струк­туру и, следовательно, имеет все признаки последней, несущей в себе организационную, правовую и социальную сущность.

Организационный и правовой аспект должности заключается в следующем. Орган государственного управления не является однородным явлением. Он является сложным в структурном пла­не образованием, состоящим из структурных подразделений, кото­рые включают в себя должности, т.е. должность представляет со­бой ячейку внутренней организации органа, его низшую ступень.

С точки зрения правовой орган государственного управления наделен компетенцией, которая распределяется между его струк­турными подразделениями, а внутри структурных подразделе­ний — по должностям.

Таким образом, происходит четкое разделение единого орга­на на структурные части — должности и разделение труда в нем путем распределения всего объема компетенции по должностям.

Должность это не только статичное, но и динамичное явление. Динамику должности определяет ее социальный аспект. Эффект от существования должности достигается только благодаря ее за­мещению государственным служащим и осуществлением работы по ней. Объем и характер взаимоотношений служащего с другими служащими — выше- и нижестоящими, находящимися с ним на одной ступени служебной лестницы, работающими с ним в одной организации или нет, иными физическими лицами, определяют социальную сущность должности.

Следовательно, должность — понятие многогранное, несущее в себе социальную, организационную и правовую сущность. Однако она наиболее тесно связана с правом. Это проявляется в том, что должность несет в себе часть компетенции органа, которая регла­ментируется нормативными актами: законами, положениями, инструкциями и др. Например, Законом Республики Беларусь «О Совете Министров и подчиненных ему государственных орга­нах» предусмотрено наличие должности Премьер-министра и полно­мочия по ней, Законом «О бухгалтерском учете и отчетности» в редакции Закона от 25 июня 2001 г.¹ предусмотрено наличие и функции бухгалтерии организации, полномочия главного бухгал­тера по управлению бухгал-

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.

терией, «Типовым положением о юри­дической службе предприятия (объединения) в Республике Бела­русь» (Приказ Министерства юстиции Республики Беларусь №371 от 24 декабря 1998 г.¹), закрепляются задачи, функции, обязаннос­ти, права и ответственность юридической службы предприятия (объединения) всех форм собственности и предусматривается на­личие в ней таких должностей, как главный (ведущий) юрискон­сульт, юрисконсульт, заместитель руководителя по правовым во­просам.

Чаще всего полномочия по замещаемой должности определя­ются в служебных инструкциях, а в некоторых случаях — в инди­видуальных контрактах, приказах и распоряжениях руководителя.

Все должности, имеющиеся в государственном органе, и их место в его общей структуре фиксируются в специальном офици­альном документе — штатном расписании.

Таким образом,должность — это важное государственно-пра­вовое установление, обособленная часть организационной структу­ры государственного органа с частью его компетенции, закреплен­ная в нормативном акте, замещаемая государственным служащим с целью реализации задач и функций, определенных по ней.

В силу наличия множества должностей их можно классифи­цировать по нескольким основаниям.

В зависимости от видов органов следует выделять должнос­ти, замещаемые в органах законодательной, исполнительной или судебной власти.

По порядку их правового закрепления выделяют должности, существование которых предусмотрено Конституцией (Президент, Премьер-министр), законами (судья, прокурор), положениями и другими нормативными актами (главный бухгалтер, ведущий спе­циалист, референт). Государственный орган может самостоятель­но определять должности, существование которых в нем необхо­димо. Однако в этом случае реальное существование должности возможно только после прохождения полной процедуры ее уста­новления, включающей этапы разработки ее статута (определе­ние наименования, объема полномочий, места в структуре орга­на), утверждения ее вышестоящим органом, т.е. принятия акта, имеющего юридическое значение (приказ), включения должности в структуру органа посредством ее введения в штатное расписа­ние.

¹ Бюллетень нормативно-правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2.

При замещении должности конкретным государственным слу­жащим говорят о занятых должностях, а при отсутствии на ней работающего государственного служащего — о вакантных.

Таким образом, исходя из изложенного, можно предложить сле­дующее общее определение государственного служащего:государ­ственный служащий — это лицо, работающее на благо государства в государственных организациях, предприятиях, учреждениях, зани­мающий в них определенную должность с соответствующей частью компетенции, получающий за свой труд установленную государ­ством заработную плату. Труд государственного служащего отлича­ется от труда других работников тем, что он непосредственно не связан с созданием материальных благ, выполнением работ или оказанием услуг материального характера. Его деятельность направ­лена на организацию, обеспечение работы государственных пред­приятий (учреждений, организаций), осуществление культурного обслуживания, создание духовных ценностей.

Государственные служащие играют весьма важную роль. В процессе осуществления своей деятельности они в рамках пре­доставленной им компетенции посредством осуществления возло­женных на них функций реализуют государственную политику.

Существуют разные виды государственных служащих. Их можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от видов государственной деятельности слу­жащие могут быть отнесены к государственным служащим орга­нов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры. Служащие органов исполнительной власти, в свою очередь, делятся на служащих административно-политической, социально-культурной сфер, сферы экономики.

В зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций государственные служащие делятся на должностных лиц, представителей административной власти, функциональных работников (специалистов), вспомогательный персонал.

Должностные лица — это государственные служащие, совер­шающие в пределах своих полномочий действия, влекущие юри­дические последствия, а также обладающие правом приема и увольнения _с работы и руководства подчиненными им государ­ственными служащими (руководители государственных органов — министр, ректор, директор и руководители структурных подраз­делений — начальники отделов, служб).

Представители административной власти — государственные служащие, наделенные государственно-властными полномочиями

в отношении организационно не подчиненных им по службе лиц — третьих лиц (инспекторы, милиционеры).

Некоторые должностные лица могут быть одновременно и представителями административной власти (например, началь­ник органа внутренних дел, начальник государственной налого­вой инспекции).

Функциональные работники (специалисты) — это государствен­ные служащие, которые непосредственно участвуют в решении

задач, стоящих перед государственной организацией, выполняют работу, определяющую необходимость существования данной орга­низации, являются исполнителями и непосредственно людьми не управляют (экономисты, бухгалтеры, юристы, инженеры, учите­ля, врачи). Среди специалистов выделяются ответственные спе­циалисты, которые наряду с осуществлением своих специальных функций разрабатывают управленческие решения, после их одобре­ния руководителем становящиеся обязательными для исполне­ния другими лицами (главный инженер).

Вспомогательный персонал осуществляет деятельность, кото­рая напрямую не сопряжена с главным назначением организации, а необходима для обеспечения деятельности других государствен­ных служащих данной организации (делопроизводители, маши­нистки, секретари, кассиры, вахтеры, слесари).

В науке предлагается иное деление государственных служа­щих. Например, В.Е. Чиркин¹ классифицирует государственных служащих на администраторов, профессионалов, исполнителей, высших технических служащих, канцелярских работников (клер­ков), субклерков и обслуживающий персонал. Администраторы занимают самое высокое положение среди выделенных им групп государственных служащих и наделены самым широким объемом распорядительных полномочий (заместители министров, главы департаментов, отделов, управлений). Профессионалы (экономис­ты, юристы) обладают признаками ответственных специалистов предыдущей классификации. Исполнители и высшие техничес­кие служащие призваны реализовывать порученные им задания. Некоторые из них могут возглавлять структурные подразделения общего назначения в органах государственного управления (на­чальник канцелярии). Субклерки и обслуживающий персонал — это технические работники.

¹ Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 263—264.

Квалификационным справочником должностей государствен­ных служащих (постановление Государственного комитета Респуб­лики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.; постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г.¹) закреплено деление служащих государственного аппара­та по характеру труда на руководителей структурных подразделе­ний государственного аппарата и специалистов (помощники ру­ководителя, советники, консультанты, главные и ведущие специа­листы, специалисты 1-й, 2-й категории, специалисты без катего­рии, представитель государства в субъектах хозяйствования с го­сударственной долей собственности).