Общая характеристика Конституции в действующей редакции

Сегодня Конституция Индийской Республики состоит из преамбулы, 458 действующих статей, объединенных в 24 части (их число увеличилось на три, но одна отменена), и 12 при­ложений, число которых увеличилось, а содержание многих изменилось. Ряд частей Конституции делится на главы, а при­ложения — на статьи, а некоторые также на части. За время действия Конституция выросла на 63 действующих статьи, притом что не действуют 15 отмененных статей, включая некоторые из тех, что были внесены поправками к Конституции. Редакция некоторых из действующих статей изменена или за­менена позднейшими поправками. На начало сентября 2000 г. были приняты 83 поправки к Конституции. В приложения к Конституции 36 раз вносились поправки (в одно только IX при­ложение внесено 284 пункта), 355 раз изменялись статьи Кон­ституции. Свыше 100 статей было добавлено, а около 20 — упразднено. Всего в Конституцию Индии было внесено более 500 изменений.

Общая структура Конституции приобрела в результате боль­шую стройность и сбалансированность: с упразднением деления штатов на неравные по своему положению группы федератив­ная система была рационально унифицирована и две части (VII и IX) исключены, а с добавлением части IV-a "Основные обязанности" правовое положение граждан в конституционном документе приобрело несколько более реалистическое отобра­жение.

Как отмечалось, в полувековом развитии Конституции Индийской Республики четко проявились общие для современ­ных конституций противоположные тенденции — авторитар­ная и демократическая. Они отразились в сложнейшем перепле­тении как прогрессивных, так и антидемократических поправок, которые в процессе последующего судебного толкования или применения исполнительной властью, а также проходя через "фильтры рецепции" своеобразной политической культуры, подчас приобретают различные дополнительные, иногда диа­метрально противоположные, оттенки. На содержание и раз­витие Конституции Индии наложили свой отпечаток напря­женные социальные отношения и попытки нейтрализовать их как традиционными для Индии способами, так и с использова­нием оправдавших себя в высокоразвитых странах социально ориентированных конституционных приемов и методов.

В Конституции провозглашен весьма широкий, с учетом индийских особенностей, круг прав, свобод и обязанностей че­ловека и гражданина, которые, правда, снабжены "противо­весами" в виде не только заранее предусмотренных ограни­чений, но и разветвленных институтов военного и чрезвычай­ного (в том числе в сфере финансов) положения. В Конституцию включены нормы о содействии международному миру, спра­ведливости и безопасности (ст. 51).

Одна из основных целей принятия Конституции заключа­лась в правовом оформлении существования Индии в качестве подлинно независимого национального государства. Это стремление подчеркнуть суверенитет молодой республики отрази­лось и в намерении отказаться от использования английского языка и заменить его хинди — наиболее распространенным национальным языком, развитию которого содействует госу­дарство.

Конституция предусмотрела федеративную форму полити­ко-территориального устройства, для которого тем не менее характерна высокая степень централизации. Это обусловлено все еще актуальной опасностью сепаратизма и ирредентизма. Примечательно, однако, что один из наиболее важных сюже­тов федерализма — распределение предметов ведения между центром и субъектами федерации — помещен не в основном тексте, а в одном из приложений.

Это не единственная особенность структуры индийской Кон­ституции. Заслуживает внимания и то, что в отличие от многих европейских конституций нормы, регулирующие статус ис­полнительной власти, предшествуют в ней нормам, посвящен­ным власти законодательной, хотя ч. XI "Отношения между Союзом и штатами" начинается с регулирования отношений как раз в законодательной сфере. Еще одна особенность — от­сутствие на федеральном уровне таких ныне распространен­ных институтов непосредственной демократии, как референ­дум и народная инициатива. Возможно, это обусловлено ог­ромной численностью населения и недостаточным уровнем развития коммуникации.

Мы уже отметили, что индийская Конституция — доку­мент весьма подробный. На его содержание и форму наложи­ли свой отпечаток традиции англосаксонского писаного права, что неудивительно, поскольку индийские юристы обучались либо в Англии, либо у английских профессоров и их учеников. К тому же необходимо было сохранить определенную преем­ственность с колониальным правом, так как невозможно в од­ночасье перейти к новому праву, тем более что колониальное правовое регулирование общественных отношений далеко не всегда было вредным для нового государства. В то же время для государства, стремящегося с помощью права определен­ным образом перестроить сложившуюся систему обществен­ных отношений, представляется естественным именно более или менее детализированное конституционное регулирование: оно держит законодателя и соответственно правоприменителя в рамках предписанных учредительной властью принципов, препятствует отклонению от них и их извращению в текущем законодательстве и правоприменительной практике. В государстве, имеющем устойчивые традиции демократического раз­вития, в Конституции можно ограничиться более или менее лапидарным формулированием желаемых принципиальных правоположений: администраторы и судьи поймут их скорее всего правильно. Там же, где демократию предстоит букваль­но внедрять, законодателям, администраторам и судьям нуж­ны длинные конституционные "рельсы" для движения в нуж­ном направлении. Это показали и первые годы индийских ре­форм, когда Верховный суд объявлял реформаторские законы неконституционными и потребовались соответствующие поправ­ки к Конституции.

Порядок изменения Конституции — комбинированный и позволяет довольно оперативно изменять ее менее существен­ные положения, гарантируя вместе с тем стабильность осно­вополагающих принципов.

Большая часть конституционных положений может быть изменена Парламентом сравнительно простым способом. Со­гласно ст. 368 Конституции проект конституционной поправки вносится парламентарием в свою палату и проходит обычную законодательную процедуру. Получив одобрение в палатах боль­шинством общего числа членов и не менее 2/3 присутствую­щих и голосующих (воздержавшиеся не учитываются), зако­нопроект поступает к Президенту, который обязан его подпи­сать, после чего текст Конституции изменяется в соответствии с положениями закона о поправке.

В некоторых случаях, помимо соблюдения всех указанных требований, до представления закона главе государства необ­ходима ратификация его не менее чем половиной легислатур (парламентов) штатов страны. Эти случаи касаются изменения следующих положений Конституции:

— о выборах Президента (ст. 54, 55), о пределах испол­нительной власти Союза (ст. 73) и штата (ст. 162) или о высо­ких судах для союзных территорий (ст. 241);

— о судебной системе Союза (гл. IV ч. V), о высоких су­дах в штатах (гл. V ч. VI) или о законодательных отношениях между Союзом и штатами (гл. I ч. XI);

— любого из списков предметов ведения, содержащихся в Приложении VII, в котором разграничивается компетенция Союза и штатов;

— представительства штатов в Парламенте;

— любого положения ст. 368, регулирующей порядок из­менения Конституции.

Примечательна, однако, включенная в 1971 г. 24-й поправ­кой ч. 3 этой статьи, согласно которой на предусмотренные ст. 368 поправки не распространяется содержащееся в ст. 13 Конституции запрещение ограничивать или умалять посред­ством закона конституционные основные права. Следователь­но, поправка к Конституции может их ограничить или умалить. Более того, в 1976 г. 42-я поправка добавила к данной статье еще две части, в которых подчеркнута неограниченность уч­редительной власти Парламента, в частности и в отношении ч. III Конституции, провозглашающей основные права; судам запрещено ставить под сомнение конституционные поправки на каком бы то ни было основании. Видный индийский юрист П. М. Бакши, основываясь на ряде судебных решений, пола­гает, что указанные две части ст. 368 выходят за пределы компетенции законодателя (ultra vires), ибо исключают судеб­ный пересмотр, представляющий собой существенную черту Конституции*.

* См.: The Constitution of India. With Selective Comments 'by P. M. Bakshi. Delhi, 1997. P. 289—290.

Поправки к Конституции не присоединяются к ее основ­ному тексту, как в США, и не инкорпорируются в ее текст как таковые. Инкорпорируется их содержание, предусматри­вающее как изменение, отмену или добавление правоположений в имеющихся статьях, так и включение новых статей или даже частей либо глав. В случае отмены какой-либо статьи или части Конституции существующая нумерация статей и ча­стей сохраняется.

Конституция может быть фактически изменена Парламен­том в порядке обычного законодательства. Это возможно при образовании новых штатов, изменении их границ или названий (ст. 2—4), упразднении или создании законодательных советов (верхних палат в легислатурах) штатов (ст. 169). Несмотря на то, что такие законы изменяют текст Конституции (в частно­сти, Приложение I) и затрагивают территориальное устрой­ство страны, они не рассматриваются как официальные по­правки в смысле ст. 368.

Действие положений Конституции в реальной жизни за­висит от толкования их судами, осуществляющими функции конституционного надзора, и применения исполнительной вла­стью.

С одной стороны, описанные процедуры внесения в Кон­ституцию поправок обусловлены потребностями экономической и политической жизни развивающейся Индии, а также неравнозначностью положений ее весьма объемной Конституции. Однако степень жесткости или гибкости порядка изменения той или иной статьи отнюдь не всегда соответствует ее важ­ности, а способ изменения не выполняет полностью свою ре­гулирующую функцию. С другой стороны, они удобны для правящей партии тем, что обеспечивают возможность выбора наиболее приемлемого способа для внесения нужных ей изме­нений в статьи высшего закона.

В эволюции Конституции Индии наблюдалась тенденция комплексного использования предусмотренных в ее тексте как жестких, так и гибких и очень гибких способов изменения ее различных по важности положений. При этом роль и значение использования гибких методов изменения Конституции и ее толкования Верховным судом по сравнению с жесткими отно­сительно возрастает, что придает практике приспособления высшего закона страны к потребностям современного этапа скорее - гибкий, чем жесткий характер. Такое сочетание раз­ных способов изменения Конституции весьма интересно с точ­ки зрения юридической техники и особенно ценно для бурно развивающегося молодого независимого многонационального федеративного государства, каким является Индийский Союз. Оно обеспечивает приспособляемость, завидное и явно вы­годное для Правительства сочетание изменчивости и относи­тельной стабильности Конституции, ее динамизм и устойчи­вость, а также способствует поддержанию весьма высокого престижа Конституции Индии среди ученых-конституциона­листов мира и жителей страны.

Эволюция Конституции продемонстрировала известный рост несоответствия формы ее отдельных положений (например, провозглашение Индии "социалистической" республикой, при­знание приоритета "Руководящих принципов государственной политики" над "Основными правами" и появление "Основных обязанностей") их фактическому осуществлению. Можно ска­зать, что это усилило в определенной мере фиктивность не­которых положений индийской Конституции хотя по сравне­нию со многими конституциями других развивающихся стран она достаточно реальна.

Конституция миролюбивой, неприсоединившейся, демок­ратической Индийской Республики может в определенной сте­пени служить для значительной группы развивающихся стран примером сравнительно большей степени демократии, что вы­ражается как в наличии прогрессивных конституционных ин­ститутов, норм, процедур, в объеме закрепленных в Консти­туции прав и свобод, так и в их практическом функционировании и осуществлении. Это особенно заметно на фоне окружа­ющих Индию стран, в большинстве которых существуют ав­торитарные режимы.

Думается, что весьма высокая степень стабильности ин­дийской Конституции в значительной мере обеспечивается за счет характерной для этой страны и получившей дополнитель­ное развитие за годы независимости особой гибкости консти­туционного регулирования:

— экономических отношений, и прежде всего отношений, связанных с правом собственности;

— правового статуса граждан, представляющего собой хит­росплетение основных прав, руководящих принципов государ­ственной политики, основных обязанностей, и некоторых дру­гих элементов Конституции, имеющих различную правовую значимость;

— комбинированного гибко-жесткого порядка изменения Конституции;

— применяемых в сочетании национально-лингвистическо­го и административно-территориального принципов при стро­ительстве федерации;

— используемых в Индийском Союзе различных форм автономии: лингвистических штатов (при известных различи­ях их компетенции), союзных территорий (также обладающих различной компетенцией), автономных национальных облас­тей, автономных округов и автономных районов;

— межнациональных и языковых отношений;

— разработанного механизма чрезвычайного положения;

— избирательного права;

— положения наиболее отсталых слоев населения с целью предотвращения возможных социальных потрясений;

— института конституционного контроля и др.

Эти институты и подсистемы, скорректированные мно­гочисленными поправками, подключаются к специально предус­мотренным Конституцией организационным и правовым механиз­мам регулирования и контроля экономических, национальных, языковых, федеративных, социальных и иных отношений (ин­ститут конституционного контроля, министерства, комитеты, комиссии, советы и т. д.) и соединяются через Конституцию и государственный аппарат в единую систему. В идеале эта сис­тема призвана обеспечивать функционирование гибкого госу­дарственного и правового механизма саморегулирования мно­гообразных общественных отношений, позволяющего по возможности свести к минимуму остроту социальных конфликтов и способствовать осуществлению государственной интеграции в столь пестрой в национальном, языковом, религиозном, ка­стовом и культурном отношениях стране, как Индия.

Такая гибкость регулирования конституционных институ­тов весьма естественно сочетается с подвижностью и разнооб­разием, характерными для установившегося в стране либе­рального политического режима, широкой многопартийностью, относительной веротерпимостью, свойственной для религиоз­ного плюрализма современной Индии, своеобразием полити­ческой культуры государства, состоящего из десятков круп­ных народов и сотен этнических общностей, проживающих на ее громадной территории, стремлением соединить древние традиции и национальную специфику с общечеловеческими ценностями, многовариантностью и компромиссным духом осу­ществляемой внутренней политики и последовательным миро­любием внешней политики этой великой державы. Гибкость правового регулирования важнейших конституционных инсти­тутов подкрепляется "многослойностью" конституционного права Индии, допускающего различные способы изменения и методы воздействия на конституционные нормы, различаю­щиеся по источнику происхождения, пространственным пре­делам, придаваемому им значению, сфере использования, спо­собам правовой защиты и т. д. Все это взятое вместе помогает лучше понять причины относительной стабильности индийской Конституции и действие механизмов, позволяющих правящим кругам использовать ее в качестве удобного политико-юриди­ческого инструмента для развития страны.

Эволюция Конституции Республики Индии тесно связана с изменениями политического режима в стране. Вопрос о спе­цифике политического режима в Индии юристами исследован мало. Его чаще называют либо парламентарным авторитариз­мом*, либо парламентской демократией**, либо буржуазно-де­мократическим режимом***, оговаривая при этом, как правило, явно ограниченный характер реальной демократии в этой стра­не. Более взвешенной представляется оценка А. Г. Володина: "Современная индийская действительность столь сложна и противоречива, что ее содержание не исчерпывается концеп­циями авторитарного парламентаризма либо буржуазной де­мократии. Очевидно, элементы обеих политических форм орга­нически встроены в модель социально-политического разви­тия этой страны..."****. Справедливо подчеркивая доминирующую тенденцию развития политического режима Индии в направ­лении демократии, он тем не менее не предлагает адекватно­го понятия, определяющего этот режим.

* См.: Эволюция восточных обществ: синтез традиционного и современ­ного. М., 1984. С. 296—297.

** См.: Комаров Э. Н. Некоторые концептуальные проблемы социально-политического развития // Экономическое, социальное и политическое развитие Индии (1947—1987). М., 1989. С. 77.

*** См.: Лебедев С. Н. Государственно-правовые институты и политический режим в странах Южной Азии. Автореф. канд. дисс. М., 1987. С. 22.

**** Володин А. Г. Индия: становление институтов буржуазной демократии. М., 1989. С. 8.

Нам представляется, что наиболее точно индийскую дей­ствительность отражает термин "либеральный политический режим". Специфика этого режима состоит в том, что, будучи в определенной степени промежуточным, опираясь на либе­ральные ценности, "урезанную" теорию разделения властей и правового государства, а также ограниченный правовой ста­тус граждан, он остается, при наличии многочисленных меха­низмов чрезвычайного характера, сравнительно недалеко от границ авторитарного режима. В то же время по уровню раз­вития и укорененности демократических черт и соответствию параметрам правового государства либеральный режим все еще уступает демократическому режиму, к перерастанию в который он обнаружил четкую тенденцию. Непосредственно после завоевания независимости в Индии сложился политичес­кий режим, сохранявший сначала немало рудиментов предше­ствовавшего ему авторитарного политического режима, ха­рактерного для колониального управления. Многие из них по­степенно изживались с усилением его демократических черт. Правда, этот режим не был достаточно стабильным, и к 1975— 1977 гг. в Индии возникли предпосылки для отхода к автори­тарному режиму, чего по ряду причин не произошло. С дос­тижением к середине 70-х — первой половине 80-х гг. средне­го уровня социально-экономического развития, изменениями в тактике, возможностях и методах осуществления правящи­ми кругами государственной власти, усилением демократичес­ких элементов внутренней жизни (в том числе и путем приня­тия 43-й и 44-й поправок к Конституции) либеральный режим, который представляет собой важную фазу освоения политичес­кой демократии, в Индии укрепился. В настоящее время он продолжает, как свидетельствуют 63-я и многие другие по­правки к Конституции, усиливать свои демократические черты, что несет в себе немалый потенциал для дальнейшего позитивного конституционного развития.