Глава XI. Территориальная организация публичной власти

Территориальное устройство государства

Понятие

Территория государства представляет собой пространство, на которое распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно территория, то есть суша, но и также акватория (водные пространства) и воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти*. Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем в данной связи ст. I Конституции Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную «Национальная территория»:

* В современной литературе до сих пор для обозначения данного института еще иногда употребляется термин «государственное устройство» в так называемом узком смысле. См., например: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Форум – Инфра. М, 1998. С. 190–192; Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма – Инфра. М, 1999, с. 125. Вряд ли, однако, есть смысл без нужды придавать специальное значение общеупотребительным понятиям. Ведь в обычном понимании государственное устройство есть синоним устройства государства, охватывающего не только территориальный аспект его организации. В действительности термин «государственное устройство» в узком смысле был введен в советское государствоведение сталинской Конституцией СССР 1936 года, в которой так называлась глава II, посвященная территориальному устройству. Из советского конституционного законодательства этот неудачный термин ушел уже в 1977 году, а в литературе еще живет, несмотря на давно прозвучавшую обоснованную его критику.

«Национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства. Воды, расположенные вокруг островов архипелага, между ними и соединяющие их, независимо от их ширины и размеров образуют часть внутренних вод Филиппин».

Конституция Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года в ст. 11 устанавливает:

«Государство осуществляет свой суверенитет:

a) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, внутренние воды и территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное пространство, которое простирается над ними;

b) над окружающей средой и природными ресурсами страны;

c) над природными ресурсами, как живыми, так и неживыми, вод, дна и недр морской экономической зоны Республики в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с международной практикой.

Республика Куба отвергает и считает незаконными и аннулированными договоры, пакты и концессии, совершенные в условиях неравенства или не признающие либо ущемляющие ее суверенитет и ее территориальную целостность».

Очевидно, что во второй части цитированной статьи имеется в виду прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных составных частей (единиц) образует территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что в период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны – систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями (хотя иногда бывало и это). Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи – интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д.

В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии).

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в низовых территориальных единицах – городских и сельских общинах – начало формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно стало распространяться и на более крупные территориальные единицы. Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных. Административно-территориальное деление стало таким образом превращаться в политико-территориальное, и соответственно административно-территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-административным.

Территориальная автономия

Это понятие означает самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции и/или закона*. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.

* В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще же автономия – понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить, например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки общественного объединения и т. д.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов автоматически состоят в финском гражданстве, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжила сохранять свое членство.

Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны – Танганьика – не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности Танзания – унитарное государство с автономией Занзибара.

Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или во всяком случае существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц часто нехватает, а центр дает средства под определенными условиями.

Довольно часто слово «автономия» употребляют для обозначения автономных территориальных единиц. Это не более, чем канцелярит – чиновничий жаргон, не имеющий ничего общего с грамотной профессиональной речью юриста. Автономия – это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория.