Глава 27. Конституционные основы статуса надзорно-контрольных и правоохранительных органов

Конституционные основы статуса прокуратуры

Российской Федерации

Надзорно-контрольная и правоохранительная функции осу­ществляются различными органами государственной власти. Конституционное регулирование этой деятельности в Россий­ской Федерации рамочное. В Конституции РФ содержатся нор­мы об организации и отдельных полномочиях прокуратуры РФ, института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Счетной палаты РФ, а также используется поня­тие «правоохранительные органы».

Прокуратура РФ является одним из старейших органов госу­дарственной власти в России. Впервые должности генерал-про­курора, обер-прокурора и подотчетных им прокуроров колле­гий Сената были учреждены Петром I в 1722 г. для надзора за соответствием законам действий и распоряжений Сената и дру­гих государственных органов, а также для наблюдения за инте­ресами казны. В дальнейшем деятельность прокуратуры неод­нократно прерывалась, и лишь в период царствования Екатери­ны II возрастает ее роль в осуществлении высшего надзора и общего управления.

В процессе судебной реформы 1864 г. прокуратура переходит в ведение Министерства юстиции и наделяется полномочиями по процессуальному руководству расследованием преступлений и участию в судопроизводстве в качестве государственного об­винителя. К концу правления Александра III в результате уси­ления прокурорского надзора она стала осуществлять каратель­ные функции.

1.Конституционные основы статуса прокуратуры РФ 631

После событий 1917 г. Декретом Совета Народных Комисса­ров от 24 ноября 1917 г. «О суде» институт прокуратуры был упраздненкак «угнетательский и неисправимо буржуазный» орган¹.

Идея прокурорского надзора была реанимирована в 1920-х гг Прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции РСФСР в соответствии с Положением о прокурор­ском надзоре, принятым ВЦИК РСФСР в 1922 г.² После обра­зования Советского Союза в 1923 г. создается Прокуратура Верховного Суда СССР как общесоюзный орган по надзору за законностью и судебному надзору. Соответствующие положе­ния содержались в Конституции СССР 1924 г.

В 1933 г. Прокуратура Верховного Суда СССР была аннули­рована. Ее заменила Прокуратура СССР, сформированная на основе принятого ЦИК и СНК СССР Положения о Прокура­туре Союза ССР³. В последующем важнейшие вопросы органи­зации и деятельности прокуратуры получили отражение в Кон­ституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. в гла­вах «Суд и прокуратура».

В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. положения о прокуратуре были помещены в самостоя­тельную главу «Прокуратура». На Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагалась обязанность по осуществлению высшего надзора за точным и единообраз­ным исполнением законов всеми министерствами, государст­венными комитетами и ведомствами, предприятиями, учрежде­ниями и организациями; исполнительными и распорядитель­ными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными органи­зациями;, атакже гражданами. Положения Основного закона конкретизировал принятый в 1979 г. Закон СССР «О прокура­туре СССР»⁴.

В ходе политических и государственно-правовых преобра­зований, проводившихся в Союзе ССР с середины 1980-х гг., возобновилась дискуссия о роли а месте прокуратуры в систе­ме государственных органов. Отечественный прокурорский надзор обладал существенной спецификой по сравнению с

¹Свод установлений РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

²Свод установлений РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424,

| Собрание законодательства СССР. 1933. №.40. ст.239

⁴ Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. $ 49. Ст. 843.

632 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контрольных органов

аналогичными институтами других государств, во многом обу­словленной отсутствием специализированных органов консти­туционного контроля. Высказывались мнения о необходи­мости освобождения прокуратуры от обязанностей по реали­зации надзорных функций и сведения ее полномочий к осуществлению уголовного преследования и поддержанию об­винения в судах; о возвращении ее в состав суда либо в струк­туру Минюста России'. Это нашло отражение в проектах но­вой российской конституции. Проект, принятый за основу на Конституционном совещании 1993 г., предусматривал осуще­ствление прокурорской деятельности под контролем суда (ст. 126)². Данное положение корреспондировало европейской правовой традиции, в соответствии с которой органы прокура­туры должны находиться при судах (ФРГ, Италия, Испания). В дальнейшем это предложение не было реализовано. Приня­тый Верховным Советом РФ Закон РФ от 1.7 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» сохранил самостоятельность органов прокуратуры и ее общенадзорную компетенцию, хотя и в трансформированном виде.

В действующей Конституции РФ статусу прокуратуры по­священа лишь ст. 129, которая находится в гл. 7 «Судебная власть».

Такое решение многими правоведами оценивается как не­удачное, поскольку прокуратура не входит в судебную систему. Она не относится также ни к законодательной, ни к исполни­тельной ветвям государственной власти. В научной литературе можно встретить мнение, согласно которому прокуратура явля-ется самостоятельной ветвью власти — прокурорской³ либо на­ряду с некоторыми другими государственными органами со­ставляет контрольную власть⁴. По мнению других юристов, прокуратура является одним из элементов системы сдержек и противовесов, способствуя взаимодействию ветвей власти и их согласованному функционированию⁵.

См.: Шульженко Ю. Л. Прокуратура и конституционный надзор в Россий­ской Федерации // Российский конституционализм: проблемы и решения (ма­териалы международной конференции). М, 1999. С. 179—180.

²См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Докумен­ты. Т.0.. С. 44.

³См., например: Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 355—356.

⁴См., например: Чиркин В. Е. Контрольная власть. С. 166—170.

⁵См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на пере­ходный период). М., 1994. С. 22—24.

1.Конституционные основы статуса прокуратуры РФ 633

В ст. 129 институции РФ определяются принципы построения органов прокуратуры, порядок назначения на долж­ность и освобождения от должности Генерального прокуро­ра РФ и назначения на должность иных прокуроров, а также указывается, что полномочия, организация и порядок деятель­ности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Помимо этого Конституция РФ относит вопросы прокуратуры к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), ее кадров (как правоохранительного органа) — к совместному ведению России и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72); включает в круг компетенции Президента РФ представление кандидатуры на должность Ге­нерального прокурора РФ и внесение предложения об осво­бождении его от должности в Совет Федерации (п. «е» ст. 83); называет полномочие Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального про­курора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102); определяет, что Генеральный прокурор РФ вносит в Государственную Думу или Совет Феде­рации представление о лишении неприкосновенности, соответ­ственно, депутата Государственной Думы и члена Совета Феде­рации (ч. 2 ст. 98).

В Конституции РФ нет положений о функциях и полномо­чиях прокуратуры РФ. Эти вопросы, а также принципы орга­низации и деятельности органов прокуратуры, порядок их фор­мирования, основы службы в органах и учреждениях прокура­туры, порядок работы с кадрами установлены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокуратура РФ представляет собой единую централизован­ную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и испол­нением законов, действующих на территории Российской Фе­дерации.

Задачами российской прокуратуры являются обеспечение вер­ховенства Конституции РФ, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также ох­раняемых законом интересов общества и государства. Для реа-лизации этих задач она осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительны-ми и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления» ор-ганами контроля, их должностными липами, органами управ-

634 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контрольных органов

ления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными органами исполнительной власти, законо­дательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также органами управления и руководителями коммер­ческих и некоммерческих организации;

— надзор за исполнением законов органами, осуществляю­щими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

— надзор за исполнением законов судебными приставами;

— надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Кроме того, прокуроры в соответствии с ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ участвуют в рассмотрении дел судами общей юрис­дикции, арбитражными судами, опротестовывают противореча­щие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура РФ призвана также проводить антикорруп­ционную экспертизу нормативных правовых актов.

В настоящее время органы прокуратуры РФ не обладают правом законодательной инициативы. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необхо­димости совершенствования действующих нормативных право­вых актов вправе вносить в законодательные органы и органы соответствующего и нижестоящего уровней, обладающие пра­вом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов й иных нор­мативных правовых актов (ст. 9).

1.Конституционные основы статуса прокуратуры

Система прокуратуры РФ строится на принципах централизма, иерархичной соподчиненности и единства. Ее составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редак­ции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориаль­ные, военные и иные специализированные прокуратуры. Для осуществления координационной и надзорной фикций в фе­деральных округах образованы соответствующие управления Генеральной прокуратуры РФ, которые не подменяют проку­ратуры субъектов РФ, а взаимодействует с ними¹. В соответст­вии с Законом «О чрезвычайном положении» при введений чрезвычайного положения на территориях нескольких субъек­тов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение (ст. 36). В результате реформы, про­веденной в 2006—2007 гг., самостоятельной единицей в систе­ме прокуратуры стал Следственный комитет при прокурату­ре РФ, обеспечивающий в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве².

Руководителем единой централизованной системы прокура­туры РФ является Генеральный прокурор РФ. Ему подчинены прокуроры субъектов РФ> прокурорш городов и районов, про­курорш специализированных прокуратур. Одновременно он возглавляет Генеральную прокуратуру РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Эта процедура определяется Регламентом Совета Федерации (гл. 25). Гене­ральный прокурор РФ считается назначенным на должность, еели за представленную Президентом РФ кандидатуру в резуль­тате тайного голосования было подано большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. В аналогичном поряд­ке происходит назначение на должность Председателя Следст­венного комитета при прокуратуре РФ.

1-См. приказ Генеральной прокуратуры РФ от■ 3 июня 2000 г.№| 98«Об об­разований управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»

2- См. положение о Следственно, комитете при прокуратуре Российской Федерации, утв Указом Президента РФ от 1 августа 2007г.

636 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контролъных органов

Срок полномочий Генерального прокурора РФ составляет пять лет. Лицо, назначенное на должность Генерального проку­рора РФ, приводится к присяге Председателем Совета Федера­ции.

Генеральный прокурор РФ представляет для утверждения Совету Федерации кандидатуры своего первого заместителя и заместителей- Первый заместитель или заместитель Генераль­ного прокурора РФ осуществляет исполнение обязанностей Ге­нерального прокурора РФ в его отсутствие или в случае его невозможности исполнять их.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокуро­ра РФ рассматривается Советом Федерации на основании пред­ложения Президента РФ тайным голосованием большинством от общего числа членов Совета Федерации.

В соответствии с постановлением Конституционного Су­да РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П временное отстранение Ге­нерального прокурора РФ от должности, необходимость кото­рого обусловлена возбуждением в отношении его уголовного дела, осуществляется Президентом РФ.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Гене­ральным прокурором РФ по согласованию с органами государ­ственной власти субъектов РФ и освобождаются от занимаемой должности Генеральным прокурором РФ без согласования с иными органами.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Как установлено в Законе «О прокуратуре Российской Феде­рации»-, Генеральный прокурор РФ решает кадровые вопросы, издает подзаконные акты об организации деятельности проку­ратуры РФ и осуществляет иные схожие полномочия, несет от­ветственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры. В его обязанность входит представление п&татам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ ежегодного док­лада о состоянии законности и правопорядка в Российской Фе­дерации и о проделанной работе по их укреплению.

В соответствии с Законом «О статусе судей в Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ обладает полномочием обращаться с представлением в соответствующую судебную ин­станцию по вопросу о привлечении любого судьи в Российской Федерации к административной ответственности.

| 2. Статус Уполномоченного по правам человека в России

Согласно правовой позиции, изложенной в постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. №1Гп Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституции и уставов субъектов РФ.

Средствами прокурорского реагирования на обнаруженные на­рушения являются:

— протест на противоречащий закону нормативный право­вой акт, который вносится в орган или должностному лицу, из­давшему этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоя­щему должностному лицу, либо в суд;

— представление об устранении нарушений закона, направ­ляемое в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения;

— постановление о возбуждении производства об админист­ративном правонарушении;

— предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях должностным лицам, а при наличии сведений о наличии в них признаков экстремистской деятельности — руководителям об­щественных (религиозных) объединений и иным лицам;

— требование об изменении нормативного правового акта либо обращение в суд при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.

Статус российской прокуратуры значительным образом от­личается от статуса прокуратур в других государствах. В боль­шинстве европейских стран прокуратура подчинена министер­ству юстиции; в США одно лицо совмещает функции генераль­ного прокурора и министра юстиции. В связи с этим в центре внимания отечественных правоведов продолжают оставаться вопросы природы, назначения, функций, полномочий прокура­туры РФ. Среди возможных вариантов называется подчинение ее в перспективе Минюсту России либо передача Минюсту России части общенадзорных полномочий прокуратуры.

§ 2. Конституционные основы статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Конституция РФ предусмотрела учреждение Уполномочен­ного по правам человека в Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод

.638 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контрольных органов

человека и гражданина, их соблюдения и уважения государст­венными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Впервые такая должность;, получившая общепринятое назва­ние «омбудсмен», появилась в Швеции в 1809 г.. С начала XX в. этот институт широко распространился во многих странах ми­ра. Наименования уполномоченного по правам человека разли­чаются: омбудсмен (Швеция), медиатор (Франция), пар­ламентский комиссар по администрации (Великобритания), за­щитник народа (Испания), защитник граждан (Греция) и т. д. Маастрихтскими соглашениями от 7 февраля 1992 г. установлен на должность Европейского омбудсмена, назначаемого Евро­пейским парламентом, полномочия которого распространяются на страны — участницы Европейских сообществ.

Как правило, уполномоченный по правам человека является вспомогательным органом парламента и назначается им на должность. Его деятельность направлена на защиту прав лично­сти от административного произвола даже в тех государствах, где имеется развитая система надзорно-контрольных органов, включая конституционные суды, административные суды.

Институт российского Уполномоченного по правам человека предусматривался конституционными проектами начала 1990-х гг. Уже в одном из первых вариантов проекта конституции, подго­товленном в 1990 г. Конституционной комиссией Съезда народ­ных депутатов РСФСР, упоминался парламентский уполномо­ченный по правам человека (ст. 2.6.8)^1Ч .Впервые официально о Парламентском уполномоченном по правам человека говори­лось в Декларации прав и свобод человека и гражданина в Рос­сийской Федерации, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г, (ст. 40).

В Конституции РФ указано, что назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам чело­века, действующего в соответствии с федеральным конституци­онным законом, осуществляется Государственной Думой (П. «е» ч. 1 ст. 103). Первый Уполномоченный по правам чело­века был назначен в 1994 г. До 1997 г. он пользовался правами, предоставленными Председателю Комиссии по правам челове-

¹ См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Консти­туционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): в Щ Т. 1 1990 Ш I йод общ. ред. Щ Г. Румянцева. М.., 2007. С. 608.

§ 2. Статус Уполномоченного по правам челока в России 639

ка при Президенте РФ'. В настоящее время порядок вступле­ния Уполномоченного по правам человека в Российской Феде­рации в должность и освобождения его от должности, круг во­просов, отнесенных его к ведению, организационные формы и условия его деятельности регламентируются Федеральным кон­ституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера­ции». Отдельные вопросы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гарантии доступ­ности этого вида государственной защиты получили закрепле­ние в федеральных законах. Процедура назначения на долж­ность и освобождения от должности Уполномоченного по пра­вам человека в Российской Федерации детализирована в Регламенте Государственной Думы (гл. 19).

Данный Закон содержит требования к кандидату на эту должность. Им может быть назначено лицо, являющееся граж-данином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. При этом требования о наличии у лица юридического образования (как это имеет место, например, в Швеции) не предусмотрено. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации вносятся в Госу­дарственную Думу, и могут исходить от Президента РФ, Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и депутатских объединений в Государственной Думе. Каждый кандидат вы­ступает на заседании Государственной Думы с краткой про­граммой предстоящей деятельности. Те из них, кто получил одобрение не менее двух третей депутатов Государственной Ду­мы от их общего числа, включаются в список для голосования. Назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации производится тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Государст­венной Думы и оформляется постановлением Государственной Думы. Кандидат, набравший необходимое число голосов, при­носит присягу: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руко­водствуясь Конституцией Российской Федерации, законода-

1- См. Указ Президента РФ от 4 августа 1994 г. §1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Управомоченного по правам человека» (утратил силу).

640 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контрольных органов

тельством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести». С этого момента он считается вступившим в данную должность. Срок его полномочий составляет пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд.

Названным выше Законом установлен перечень занятий, не совместимых с этой должностью. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не вправе быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депута­том законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой дея­тельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой. Он не может участвовать в политической жизни, быть членом политической партии или иного общест­венного объединения, преследующего политические цели. Не позднее 14 дней со дня вступления в должность Уполномочен­ный по правам человека в Российской Федерации обязан пре­кратить указанные виды занятий.

Выполнение полномочий Уполномоченного по правам челове­ка в Российской Федерации прекращается с момента принесе­ния присяги новым Уполномоченным. Истечение срока полно­мочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения деятельности Уполномоченного по правам чело­века. В то же время названный Закон предусматривает основа­ния для досрочного освобождения его от должности. Этот во­прос выносится на заседание Государственной Думы, если:

1) Уполномоченным были нарушены требования о занятиях, несовместимых с его статусом;

2) в отношений Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда;

3) Уполномоченный не способен по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не ме­нее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности;

4) Уполномоченный подал заявление о сложении полномо­чий.

Освобождение Уполномоченного от должности по этим ос­нованиям также оформляется постановлением Государственной

Думы.

Статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется тем, что при реализации своих пол­номочий он независим и неподотчетен каким-либо государствен-

ным органам или должностным лицам. Его независимость обес­печивается различными способами.

Во-первых, вмешательство в деятельность Уполномоченно­го, неисполнение должностными лицами обязанностей уста­новленных Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также иное воспрепятствование его работе является административным проступком и влечет наложение административного штрафа (ст. 17.2 КоАП РФ).

Во-вторых, финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из государственных средств путем закрепления соответствующей строки расходов в федеральном законе о федеральном бюджете. Оплата труда, ме­дицинское, социальное и иное обеспечение и обслуживание Уполномоченного и работников его аппарата устанавливаются применительно к соответствующим гарантиям, предусмотрен­ным для государственных служащих Российской Федерации.

В-третьих, в течение всего срока полномочий Уполномочен­ный обладает неприкосновенностью. Он не может быть при­влечен к административной ответственности, налагаемой в су­дебном пор5тдке, или к уголовной ответственности без согласия Государственной Думы. Решение о возбуждении в отношении его уголовного дела принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ (п. 7 ч. 1 ст. 443 УПК РФ). За­держание, арест, обыск, а также личный досмотр Уполномо­ченного не допускаются, за исключением случаев задержания на месте преступления, либо если это необходимо для обеспе­чения безопасности других лиц. В случае задержания Уполно­моченного на месте преступления должностное лицо, произ­водившее задержание, немедленно уведомляет об этом Государ­ственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной ме­ры. При неполучении в течение 24 часов такого согласия Упол­номоченный должен быть немедленно освобожден. Неприкос­новенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспорт­ные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

В компетенцию Уполномоченного по правам человека в Рос­сийской Федерации входит:

1) рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на терри-тории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без

642 Глава 27. Конституционный статус надзорно-контрольных органов

гражданства на решения или действия (бездействие) государст­венных органов (кроме палат Федерального Собрания РФ и за­конодательных (представительных) органов государственной власти- субъектов РФ), органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Россий­ской Федерации» содержит требования к жалобе, направляемой Уполномоченному. Во-первых, она должна быть подана не позднее одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их наруше­нии. Во-вторых, жалоба допустима, если ранее заявитель обжа­ловал решения или действия (бездействие) государственных ор­ганов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в административном либо судебном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жало­бе. В-третьих, она должна отвечать формальным критериям: со­держать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жа­лобе, рассмотренной в судебном или административном поряд­ке. Государственной пошлиной жалоба не облагается.

Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находя­щимися в местах принудительного содержания, просмотру ад­министрацией мест принудительного содержания не подлежат и направляются ему в течение 24 часов;

2) принятие мер по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значе­ние или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

3) выступление с предложением о приглашении иностран­ных (международных) наблюдателей для участия в процедуре проведения референдума Российской Федерации ( 3 ст. 37 За­кона «О референдуме Российской Федерации»), выборов депу­татов Государственной Думы (ч. 3 ст. 31 Закона «О выборах де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации») и Президента РФ (п. 2 ст. 24 Закона «О выборах Президента Российской Федерации»);

§ 2. Статуе Уполномоченного по правам человека в России643

•Ъ- __. а.

4) представление на рассмотрение Президента РФ или Пра­вительства РФ рекомендаций о заключении международных дошворов Российской Федерации либо о прекращении или приостановлении действия международных договоров Россий­ской Федерации по вопросам своего ведения (п. 1 ст. 8. п. 1 ст. 35 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

В рамках осуществления своих полномочий Уполномочен­ный по правам человека в Российской Федерации вправе:

— беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятствен­но посещать предприятия, учреждения и организации незави­симо от организационно-правовых форм и форм собственно­сти, воинские части, общественные объединения и безотлага­тельно приниматься их руководителями;

— запрашивать и получать от государственных органов, ор­ганов местного самоуправления и у должностных лиц и госу­дарственных служащих сведения, документы и материалы, не­обходимые для рассмотрения жалобы;

— получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, кроме судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

— проводить самостоятельно или совместно с компетентны­ми государственными органам, должностными лицами и госу­дарственными служащими проверку деятельности государст-венных органов, органов местного самоуправления и должност-

ных лиц;

—поручать компетентным государственным учреждениямпроведение экспертных исследований и подготовку заключе­-ний по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотре­-ния жалобы;

— знакомиться с гражданскими делами, делами об админи­стративных правонарушениях, уголовными делами, решениями (приговорами) по которым вступили в законную силу, а также прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дед;

— отказаться от дачи свидетельских показаний по граж­данскому и уголовному делу обстоятельствах, ставших ему известны в связи с выполнением его обязанностей.

644 Глава 27, Конституционный статус надзорно-контрольных органов

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обязан:И%

- уведомить заявителя о принятом решении по его жалобе о принятии ее к рассмотрению либо об отказе в принятии; о передаче жалобы органу, к компетенции которого относится разрешение поставленного в ней вопроса) в 10-дневный срок;

— мотивировать отказ в принятии жалобы к рассмотрению;

— информировать государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются, о начале рассмотрения жа­лобы;

— предоставить при рассмотрении жалобы возможность го­сударственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или. действия (бездействие) обжалуются, дать свои объяснения по любым вопросам, подле­жащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом;

— известить заявителя о результатах рассмотрения жалобы;

— принять меры в пределах своей компетенции в случае ус­тановления факта нарушения прав;

— направить государственному органу, органу местного са-моуправления или должностному лицу, в решениях или дейст­виях,бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод;

— не разглашать ставшие ему известными в процессе рас­смотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и дру­гих лиц без их письменного согласия;

— направлять по окончании календарного года доклад о сво­ей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государ­ственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Гене­ральному прокурору РФ.

Способами реагирования Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на обнаруженные нарушения прав и свобод граждан являются:

1) заключение с рекомендациями о возможных и необходи­мых мерах восстановления нарушенных прав и свобод, направ-ляет нарушителю (государственному органу, органу местного

§ 2. Статус Уполномоченного по правам человека в России 645

самоуправления или должностному лицу), публикуемое в офи­циальных изданиях по решению Уполномоченного;

2) обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;

3) обращение в суд с заявлением в защиту прав и свобод, на­рушенных решениями или действиями (бездействием) государ­ственного органа, органа местного самоуправления или долж­ностного лица;

4) обращение в компетентные государственные органы с хо­датайством о возбуждении дисциплинарного или администра­тивного производства либо уголовного дела в отношении долж­ностного лица, в решениях или действиях (бездействии) кото­рого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

5) обращение в суд или прокуратуру с ходатайством о провер­ке вступившего в законную силу решения, приговора суда, опре­деления или постановления суда либо постановления судьи.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе:

— выступить с докладом на очередном заседании Государст­венной Думы;

— обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения пар­ламентского расследования, участвовать в работе данной ко­миссии и в заседаниях палат Федерального Собрания РФ по утверждению итогового доклада комиссии.

Кроме того, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рас­смотрения жалоб Уполномоченный по правам человека в Рос­сийской Федерации вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и пред­ложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных про­цедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициа-тивы с предложениями о совершенствовании российского за-

646 Глава 27. Конституционный статус надзорн<