Свобода передвижения и регистрационный и миграционный учет

До начала 1990-ых годов в СССР и РСФСР действовал институт «прописки», который обязывал гражданина проживать в том месте, где он был прописан с разрешения органов внутренних дел или административного органа; при отказе в «прописке» гражданин был обязан покинуть то место, куда он прибыл. Поскольку в стране существовала плановая экономика, то несанкционированные властью переезды граждан запрещались прямо или косвенно. В 1990 и 1991 годах Комитет конституционного надзора СССР дал заключения о несоответствии Конституции разрешительного порядка прописки (Заключение ККН СССР от 26 октября 1990 г. №11 (2-1); Заключение ККН СССР от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки»).

С вступлением в силу Закона РФ № 5241-1 и Конституции РФ институт прописки был заменен системой регистрационного учета граждан РФ по месту их пребывания и жительства, которая носит уведомительный, а не разрешительный характер. Это значит, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. При этом уведомление гражданином РФ органов регистрационного учета о месте своего пребывания или жительства в соответствии с Законом РФ № 5242-1 – обязанность гражданина. Однако отсутствие у гражданина регистрации по месту пребывания или жительства не является основанием ограничения или условием реализации его прав и свобод: обеспечение условий для осуществления прав и свобод, а также исполнения обязанностей граждан – цель регистрационного учета (ст. 3, 5, 6 Закона РФ № 5242-1; абз.10 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; п. 2, 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Хотя регистрационный учет носит уведомительный характер и органы регистрационного учета не вправе отказывать в регистрации, существует определенный порядок регистрации, который должен соблюдаться в целях подтверждения добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении. Этот порядок одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в соответствующем жилище (абз.3 п.2 мотивировочной части Определения от 28 марта 2003 г. по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г.). В частности, регистрация граждан по месту жительства производится при предъявлении должностному лицу, ответственному за регистрацию, паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа), или его надлежаще заверенной копии (ч.1 ст. 6 Закона РФ № 5241-1).

Следовательно, добросовестное поведение как граждан, так и должностных лиц, ответственных за регистрацию, является обязательным условием надлежащей регистрации граждан в конкретном жилом помещении. Из этого вытекает, что злоупотребление правом указанными лицами может повлечь признание решения о регистрации недействительным в судебном порядке по заявлению заинтересованных лиц (абз.4 п.2 мотивировочной части Определения от 28 марта 2003 г. по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г.). Так, гражданин может быть снят с регистрационного учета по месту жительства при обнаружении не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст.7 Закона РФ № 5241-1; пдп. «ж» п. 31 и п. 32 Правил). Таким образом, оценка подлинности представленных на регистрацию документов не входит в компетенцию органов, производящих регистрацию, а относится к ведению судебных органов. Иное, по мнению Конституционного Суда РФ, означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. При этом регистрация неправомерно использовалась бы для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации служил бы средством предупреждения и выступал в качестве меры ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что Законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации (п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Не соответствует Конституции также установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания. Конституционный Суд РФ отметил, что подобное ограничением сроком периода нахождения гражданина в месте пребывания является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания (п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713).

Анализируя положения ряда региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок регистрации по месту пребывания и жительства, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ установление каких-либо сборов с граждан на развитие инфраструктуры и лицензионных сборов на приглашение иногородних специалистов в связи с регистрацией граждан по месту пребывания и жительства. И дело даже не только в том, что в этом случае нарушается конституционный принцип установления налогов только законом. Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (абз.15 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; Постановление от 2 июля 1997 г. № 10-П по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой).

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при реализации ими права на свободу передвижения в пределах территории РФ отличается от правового положения граждан РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства могут временно и постоянно проживать на территории РФ при получении соответствующего разрешения, причем разрешение на временное проживание может быть им выдано в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Законодатель утвердил дополнительный статус иностранного гражданина и лица без гражданства – временно проживающего в РФ. Временно проживающий в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (ст. 2, 6, 11 ФЗ № 115-ФЗ).

Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ носит уведомительный характер и характеризуется тем, что регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства отличается от учета по месту пребывания тем, что к заявлению на регистрацию по месту жительства помимо других документов необходимо приложить вид на жительство или разрешение на временное проживание (ст. 17 ФЗ № 109-ФЗ).

Содержание права на свободу передвижения вне государственной территории

II. Как было отмечено выше, ч.2 ст.27 Конституции РФ гарантирует свободу передвижения вне государственной территории: свободу выезда каждого и право на возвращение в РФ граждан РФ.

Правом на свободный выезд за пределы РФ обладает каждый, кто законно находится на территории РФ; правом беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию – только граждане РФ. При этом Конституция РФ признает, но не гарантирует лицу, если он не является гражданином РФ, права на въезд, проживание или пребывание на территории РФ. Данное положение Конституции РФ полностью согласуется с международно-правыми актами, которые оставляют за государствами право устанавливать разрешительный порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию РФ.

Свобода передвижения, зафиксированная в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ раскрывается в федеральных законах и детализируется в подзаконных актах, принятых в их развитие. Так, Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее – ФЗ № 114) регулирует отношения, возникающие при въезде в РФ и выезде из РФ, включая транзитный переезд через территорию Российской Федерации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Пересечение Государственной границы России также осуществляется в соответствии с правилами, установленными Законом РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». В случае утраты гражданином РФ заграничного паспорта действует Положение об оформлении свидетельства на въезд или возвращение в Российскую Федерацию, утвержденное Постановлением Правительства РФ № 1142 от 1 октября 1998 года «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Свобода передвижения вне государственной территории (в связи с пересечением государственной границы РФ) включает в соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции РФ следующие права:

1. право на въезд в Российскую Федерацию: касается как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Право на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства соотносится с правом человека на выезд в любую страну, т.е. с общепризнанным правом свободно покидать любую страну, включая свою собственную (ч.2 ст. 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод). В отличие от граждан РФ, которые находятся с государством в особых юридических отношениях, включающих право гражданина находиться в пределах государства и обязанность государства оказывать гражданину защиту и покровительство как на территории государства, так и за ее пределами, иностранные граждане и лица без гражданства таких особых юридических отношений с Российской Федерацией не имеют. Этим обусловлен особый разрешительный порядок въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Право на въезд в Россию граждан Российской Федерации корреспондирует с правом граждан на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

2. право на выезд из Российской Федерации: предполагает свободное волеизъявление каждого покинуть территорию Российской Федерации; ФЗ о порядке выезда и въезда в РФ (ФЗ № 114) содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина РФ на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Ограничения установлены для лиц, допущенных к сведениям, отнесенным к государственной тайне, призванных на военную службу, подозреваемых, осужденных, уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных на них судом, сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов (ст.15). Эти ограничения действуют независимо от места жительства или пребывания гражданина и непосредственно не связаны с наличием или отсутствием подтверждающей его регистрации;

3. право гражданина России возвращаться в Российскую Федерацию: данное право предполагает беспрепятственный въезд гражданина в Россию и поэтому является формой реализации права на въезд в РФ граждан РФ.