Законодательное регулирование проведения референдума в РФ.

Конституция России провозглашает, что единственным источником власти в стране является народ, а высшим проявлением власти народа являются референдум и свободные выборы.

В отличие от выборов в ходе референдума каждый гражданин, обладающий правом голоса, лично участвует в принятии или отклонении вынесенных на всенародное голосование решений, имеющих значение для него и для государства в целом, а также его частей (субъектов федерации, административно-территориальных единиц).

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими данный институт, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации мы находим следующие определения понятий «референдум» и «референдум Российской Федерации»:

- референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме;

- референдум Российской Федерации – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации.

Несмотря на довольно полное нормативное регулирование института, он не нашел широкого применения на практике. В настоящее время проведение референдума в России сопряжено с немалыми трудностями, имеющими правовую природу.

Так, неоправданно сложной, на наш взгляд, является процедура инициирования референдума.

Инициативная группа по проведению референдума должна состоять не менее чем из 2 млн. граждан, обладающих правом на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них. Далее закон устанавливает, что подгруппы, из которых должна состоять инициативная группа, должны быть созданы более чем в половине регионов Российской Федерации.

В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительство которых находится на территории того субъекта РФ, где образована данная подгруппа. Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании. Оно правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. Следует заметить, что установление численности инициативной группы в 100 человек для малонаселенных субъектов РФ с некомпактным проживанием граждан трудновыполнимо.^[2] Кроме того, п. 5 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ» устанавливает требование, согласно которому подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы должны удостоверяться нотариально.

Закон запрещает привлекать к сбору подписей в поддержку проведения референдума других лиц, кроме членов инициативной группы. В то время как привлечение к сбору подписей других лиц (что было дозволено ФКЗ от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме РФ») способствовало бы ускорению процесса сбора подписей. Для сбора двух миллионов подписей в поддержку инициативы проведения референдума установлен короткий срок - 45 дней.

Неясен смысл нормы, по которой граждане, входящие в инициативную группу по проведению референдума, не могут состоять так же в агитационной группе по поддержке своей идеи.Это правило просто нелогично, к тому же, оно нарушает право граждан на объединение.

Особое значение имеют вопросы, выносимые на референдум. Вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы на них можно было дать только один однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Однако вынести на референдум можно далеко не любой вопрос. Перечень ограничений установлен в ст. 6 Федерального конституционного закона.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить действующей Конституции РФ. О. Н. Коломытцева отмечает, что данная норма содержит явное противоречие, поскольку Конституция РФ провозглашает многонациональный народ страны носителем суверенитета и единственным источником власти, а референдум – высшим и непосредственным выражением воли народа. В связи с этим акт, принятый путем референдума, занимает особое место в иерархии источников права. Следовательно, отказ народу в праве с помощью референдума принимать решения, требующие в последующем внесения изменений и дополнений в Основной закон, не является правомерным. Более того, ч. 3 ст. 135 Конституции РФ предусматривает возможность замены действующей Конституции РФ с помощью референдума.

Закон запрещает проведение и назначение референдума во время действия чрезвычайного или военного положения. Это соответствует положениям ст. 56 Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечения проведения референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.Однако референдум не может быть назначен и проведен и в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения, когда жизнь государства уже должна стать нормальной.

Существенно ограничивает инициативу проведения референдума запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента, Государственной Думы, а также во время избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны на основании решения уполномоченного федерального органа.

Данное положение не действует в случаях, когда Конституционным Собранием на референдум выносится проект новой Конституции, а также, когда на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 11 июня 2003 г. № 10-П, принятому в связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвященному проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума, сделал вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума. Конституционный Суд не усмотрел нарушения основного закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена.

В мотивировочной части указанного постановления говорится следующее: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией».