Понятие статуса иностранного гражданина в конституционном праве Российской Федерации
Находящиеся на территории Российской Федерации физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:
- российские граждане, т.е. лица, которые имеют документальное
подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации;
- иностранные граждане, т.е. лица, не являющиеся гражданами
Российской Федерации и имеющие доказательства наличия гражданства
(подданства) иностранного государства;
- лица без гражданства, т.е. лица, не являющиеся гражданами
Российской Федерации и не имеющие доказательств наличия гражданства
(подданства) иностранного государства1).
Исходя из задач нашего исследования, необходимо провести сравнительный анализ понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства» и сходного по содержанию понятия «иностранец».
Вопрос о соотношении данных терминов всегда вызывал большой интерес и порождал в научной среде горячие споры, в процессе которых высказывались и высказываются до сих пор подчас противоречивые мнения.
Существует несколько подходов к рассмотрению соотношения данных терминов.
Согласно первому из них, термины «иностранец» и «иностранный гражданин» являются тождественными. Необходимо отметить, что данная трактовка соотношений вышеозначенных терминов превалировала до принятия Конституции СССР 1977 г.1) и Конституции РСФСР 1978 г.2) В этот период в законодательстве СССР и РСФСР понятие «иностранец» было тождественно понятию «иностранный гражданин» и означало граждан других государств. Под иностранцами понимались «все лица, находящиеся на территории данного государства, не являющиеся его гражданами, и состоящие в гражданстве другого государства»3). Среди современных ученых-юристов мы также найдем приверженцев данной точки зрения4).
Многие же авторы придерживаются точки зрения, согласно которой, понятие «иностранец» является родовым, охватывающим две категории лиц: «иностранных граждан» и «лиц без гражданства»5). Данная точка зрения получила широкое распространение с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Апологеты данного подхода, апеллируя текстами новых Конституций (СССР И РСФСР), обращали внимание на то, что в их текстах имелось три самостоятельных термина: «иностранцы», «иностранные граждане» и «лица без гражданства». Нужно отметить, что последний термин был впервые закреплен на конституционном уровне.
Также обращалось внимание на статью 38 Конституции СССР, в которой говорилось об «иностранцах», под которыми понимались как «иностранные граждане», так и «лица без гражданства».
В настоящее время, на наш взгляд, существует объективная необходимость, как для научных целей, так и для нужд законодателя, использования понятия, которое бы являлось обобщающим для терминов «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Эта необходимость обусловливается, прежде всего, тем, что в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства очень много общего и, давая характеристику прав, свобод и обязанностей, присущих обеим группам неграждан необходимо каждый раз называть эти группы. Законодатель же в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1) (далее - Закон об иностранцах 2002 г.) разрешил данную проблему следующим образом. В части 2 статьи 2 данного закона он сделал оговорку, согласно которой понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. По нашему мнению, данное разъяснение не прояснило ситуацию, а наоборот еще более усугубило терминологическую путаницу. Предложение же ряда авторов ввести в категориальный аппарат современного конституционного права новый собирательный термин «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» как некую целостную родовую общность для характеристики иностранных граждан и лиц без гражданства с точки зрения его юридической оправданности представляется нам не совсем верным. Данная конструкция на наш взгляд является слишком сложной и громоздкой, с позиции правил законодательной техники. Согласно данным правилам, необходимо избегать использования в тексте закона сложных конструкций с причастными и деепричастными оборотами1).
Нам представляется обоснованной позиция ряда ученых, высказывающих следующую точку зрения: «Когда мы характеризуем общее в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то используем обобщающий термин «иностранцы». Когда же раскрываем особенности, то говорим соответственно об «иностранных гражданах» или «лицах без гражданства»2). По нашему мнению, данный постулат следует брать за основу при формулировании концептуальных положений закона, регулирующего соответствующие общественные отношения.
Таким образом, в настоящее время целесообразно введение в юридический оборот родового понятия «иностранец», обобщающего термины «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Законодателю следует дать легальную дефиницию данного термина в законе, определяющем правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации.
Что же касается категории правого статуса, то следует отметить, что это сравнительно новое в нашей науке явление. Раньше, до 60-х годов, она обычно отождествлялась с правоспособностью (Н. Г. Александров, С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич) и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Ведь оба эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.
В науке конституционного права статус — это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Как результат теоретического обобщения такой статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного субъекта конституционно-правовых отношений. При этом статусные характеристики субъектов служат инструментом исследования и упорядочения как касающихся их норм конституционного права и регулируемых ими общественных отношений, так и (в более широком смысле) положения субъектов в системе им подобных. Поэтому близкими и практически совпадающими по содержанию понятиями являются «конституционно-правовой статус» и «основы правового положения»1). В связи с этим необходимо, прежде всего, уточнить содержание таких понятий, как «конституционный статус», «конституционно-правовой статус», «правовой, или юридический статус», а затем определить соотношение терминов «правовой статус» и «правовое положение».
Конституционно-правовой статус — понятие включающее в себя нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Такой статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация.
Наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заключена в понятии его правового, или юридического статуса. Такой статус является видовым. Он всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Его основу чаще всего составляют конституционно-правовые нормы, фундаментальные и наиболее значимые положения, которые формализуются в конституционном и конституционно-правовом статусах как в составных частях структуры правового статуса»2).
Итак, ученый приходит к выводу, что данные три вида статусов соотносятся как часть и целое, и получается своего рода «матрешка». Соотношение их частей зависит от сферы общественных отношений, в которой преимущественно проявляет себя конкретный субъект, а также от объема нормативного регулирования правового положения того или иного субъекта правоотношений.
Таким образом, мы заинтересованы в более детальном рассмотрении понятия «правовой статус» как категории более конкретной и дающей наиболее широкую характеристику субъекту права, в частности, личности.
Слова «статус» и «положение» этимологически совпадают, «юридический (правовой) статус» тождествен «правовому положению». В таком ракурсе употребляются они в средствах массовой информации, законодательстве, в юридической практике и международных актах о правах человека1).
Однако в литературе звучат предложения о разграничении данных понятий, причем статус, по мнению этих ученых, выступает частью (ядром) положения личности2).
Ряд авторов считает термины «правовой статус» и «правовое положение» идентичными, взаимозаменяемыми3). По мнению авторов энциклопедического словаря по конституционному праву, понятие «статус» «обозначает оформленное нормативным актом положение ... личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»4). Г. Н. Комкова под правовым статусом личности понимает «юридически закрепленное положение человека в обществе, его права, свободы и обязанности, установленные законодательством и гарантированные государством»1).
Многие авторы сводят понятие статуса (положения) почти исключительно к раскрытию его структуры. Так, О. Е. Кутафин пишет о правовом статусе как о совокупности прав, свобод и обязанностей, которыми человек и гражданин «наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм» права, но затем добавляет, что в статус входят и гражданство, и общие принципы статуса2). Большинство ученых применяет термин «структура правового статуса (положения)», представляя последний в виде совокупности (не системы) элементов. Наряду с этим, в юридической науке распространены такие синонимичные «элементам» термины, как «внутренние подразделения», «компоненты».
Другие же ученые под правовым статусом человека понимают «систему признанных и гарантируемых государством (в законодательном порядке) прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права»3). Этой дефиниции придерживаются Н. В. Витрук4), Е. А. Лукашева5) и другие.
Анализ существующих в науке подходов свидетельствует о том, что в структуру правового статуса личности включаются различные элементы, но чаще всего - это права, свободы, обязанности, гражданство6) и правосубъектность.
К элементам статуса, с точки зрения некоторых авторов, относятся также:
- юридическая ответственность (Н. И. Матузов, В. А. Кучинский);
- законные (охраняемые законом) интересы (Н. В. Витрук, Н. И. Матузов);
- правоотношения общего (статусного) типа (Н. И. Матузов);
- правовые нормы, устанавливающие статус (Н. И. Матузов);
- принципы: принцип равноправия граждан (В. А. Патюлин), правовые принципы (Н. И. Матузов), общие принципы статуса (О. Е. Кутафин), общеправовые и специфические принципы (Л. Д. Воеводин), политико-правовые принципы статуса (А. П. Таранов);
- гарантии: гарантии прав, свобод и обязанностей, закрепленные
в правовых актах (В. Д. Перевалов); юридические гарантии возникновения
и реализации прав, свобод и обязанностей (М. А. Федотов); гарантии
реализации конституционных прав, свобод и обязанностей (Л. Д. Воеводин)
и др.
Рассуждения о наборе элементов структуры правового статуса в конечном счете представляют собой попытку разрешить вопрос об «адекватности или неадекватности отражения данным понятием реальной правовой действительности, о полноте или неполноте охвата предмета», и с этих позиций «рост числа элементов в правовом статусе закономерен»1). Стремление обогатить правовой статус личности, сделать его более насыщенным заставляет отдельных ученых создавать новые юридические конструкции. Первым примером такого рода можно считать вышеназванное разграничение правового статуса и правового положения личности. Приверженцы подобной позиции - В. А. Кучинский, А. П. Таранов и др. - рассматривают статус в качестве «основы, ядра, стержневого элемента правового положения личности»2). Так, А. П. Таранов в структуру статуса полагает возможным включить политико-правовые принципы статуса, основные права, свободы и обязанности граждан, а также их гарантии. Правовое положение, в свою очередь, гораздо более многогранно: в него, помимо статуса, входят гражданство и общая правоспособность.
Вторым заслуживающим внимания примером следует признать выдвинутую М. А. Федотовым теорию правового статуса как системы стадий («стадиальный подход»): 1) гражданство и иные виды связи индивида с государством, 2) правосубъектность, 3) права, свободы и обязанности, 4) юридические гарантии (непосредственная реализация прав, свобод и обязанностей в правоотношениях лежит за рамками статуса)1). Как нам кажется, здесь весьма верно указана суть статуса как системы, что выгодно отличается от воззрения на статус как на простую совокупность элементов, и его связь с процессом осуществления прав, свобод и обязанностей.
К синонимам правового положения граждан, помимо правового статуса, В.И. Новоселов относит и «свободу личности, определяемую правом», и «правосубъектность». Если с первым можно условно согласиться, то второе, очевидно, - лишь элемент правового статуса. Еще одной проблемой, на наш взгляд, является восприятие отдельными правоведами правового статуса личности как «положения в обществе и государстве, выраженного в праве», иными словами, фактическое положение человека, закрепленное правом, и есть правовой статус (М. С. Строгович)2).
По нашему мнению, несмотря на этимологическое тождество понятий «правовой статус» и «правовое положение», необходимо в целях терминологической определенности развести их, так как использование двух терминов для определения одного понятия в рамках науки создает определенного рода сложности.
Для того чтобы показать разницу между «правовым статусом» и «правовым положением», необходимо сделать уточняющее замечание, которое поможет нам в дальнейшем анализе. Это замечание касается категорий «субъект права» и «субъект правоотношений». Исходя из предмета нашего исследования, наше внимание будут привлекать лишь индивидуальные субъекты права и правоотношений.
Вопрос соотношения этих понятий относится к числу проблемных. В юридической литературе считается общепризнанным, что понятия «субъект права» и «субъект правоотношений» в принципе равнозначны. Однако диссертант настаивает на различении этих понятий. По нашему мнению, субъект права - это теоретический, «статический» участник правоотношений. Участник, обладающий всем объемом прав и обязанностей, но не реализующий их на практике. В свою очередь, субъект правоотношений — это реальный, «динамический» участник правоотношений, реализующий принадлежащие ему права и несущий обязанности. Субъект правоотношения всегда является субъектом права, но субъект права может и не быть субъектом правоотношений. Эти понятия можно соотнести как часть и целое.
Теперь вернемся к понятию правового статуса. На наш взгляд, это категория идеальная, раскрывающая сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирующая его место в системе себе подобных. Его носителями, по мнению диссертанта, являются субъекты права.
Правовой статус характеризуется всей совокупностью установленных и закрепленных государством прав, свобод и обязанностей, которой обладает субъект права. Также неотъемлемым элементом правового статуса следует назвать правоспособность.
Помимо этого, правовой статус предваряется рядом предпосылок, от которых зависит объем прав, свобод и обязанностей конкретного лица, к их числу следует отнести гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства.
Если речь идет о правовом статусе иностранца, то здесь следует назвать еще и такие предпосылки, как:
- правовые режимы, предоставляемые иностранцу в государстве;
- законность нахождения лица на территории России.
Права, свободы и обязанности - это основной, исходный элемент правового статуса, его «ядро». «Система прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем»1).
Одной из самых основных предпосылок правового статуса, является гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства. Как уже отмечалось ранее, помимо гражданства, лицо может находиться в состоянии иностранного гражданства, двойного гражданства или безгражданства. В зависимости от того, в каком качестве предстает лицо перед государством: его гражданина, иностранного гражданина, бипатрида или апатрида, различается объем прав и обязанностей, предоставляемых государством данному лицу. На первый взгляд данное положение может показаться неверным, так как согласно части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Далее, в данной статье, следует дополнение: кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договор Российской Федерации. Подобных ограничений, закрепленных в федеральных законах и международных договорах достаточно много2).
Таким образом, мы можем констатировать факт отличия объема правового статуса гражданина России и иных лиц, находящихся на территории Российской Федерации.
Как было указано выше, к предпосылкам правового статуса иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации, следует отнести и правовые режимы, предоставляемые государством данным лицам.
Что же касается такой предпосылки как законность нахождения лица на территории России, то здесь следует отметить следующее. Уже в понятийном аппарате Закона об иностранцах 2002 г. дается следующее определение: «Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (статья 2). Закон как бы презюмирует тот факт, что все иностранцы на территории России пребывают на легальных основаниях. Однако практика показывает, что зачастую данные лица оказываются в России незаконным образом (например, беженцы, спасающие свою жизнь или гастарбайтеры, ищущие более высоких, чем на родине заработков). Часть таких лиц оформляет законные основания для нахождения в нашей стране, часть же предпочитает «нелегальное положение». По разным оценкам, сегодня на территории Российской Федерации незаконно находится от 5 до 10 млн. иностранцев1).
Однако, лицо, даже незаконно находящееся в государстве, обладает определенным, безусловно, более ограниченным, объемом прав, свобод и обязанностей. Например, это лицо имеет право на жизнь, достоинство личности, личную неприкосновенность, свободу совести, свободу мысли и слова. Однако, в отличие от иностранцев, законно находящихся на территории России, данные лица, например, не могут свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, получать образование и т.д.
Таким образом, раскрыв понятие и структуру правового статуса иностранцев, необходимо перейти к рассмотрению близкого, но, отличного понятия правовое положение иностранцев.
Итак, категория правовое положение, по нашему мнению, показывает конкретное место индивида в той или иной сфере правового общения. Его носителями являются субъекты правоотношений, т.е. реальные, «динамические» их участники. Правовое положение, на наш взгляд, характеризуется реализацией определенных прав, свобод и обязанностей лица в правоотношениях.
Ядром правового положения является конкретный, реализуемый личностью как субъектом правоотношения перечень прав, свобод и обязанностей. Безусловно, теоретически субъект права обладает большим объемом прав, свобод и обязанностей, чем субъект правоотношения имеет возможность и желание реализовать на практике.
Правоспособность в правовом статусе расширяется в правовом положении до правосубъектности за счет дееспособности, под которой понимается способность лица осуществлять права и обязанности своими личными действиями, отвечать за последствия, быть участником правовых отношений. Дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица.
К предпосылкам правового положения иностранцев следует относить гражданство и иные разновидности политико-правовой связи индивида и государства, правовой режим, в рамках которого осуществляется реализация прав и свобод, а также законность нахождения лица на территории России. Анализируя правовое положение иностранцев, законно находящихся на территории Российской Федерации, необходимо выделять и такую предпосылку, которая не выделялась в качестве предпосылки правового статуса, как длительность пребывания. С точки зрения срока пребывания Закон об иностранцах 2002 г. делит данных лиц на три категории:
- временно пребывающие в Российской Федерации — иностранные
граждане, прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в
порядке, не требующем получения визы, и не имеющие вида на
жительство или разрешения на временное проживание;
- временно проживающие в Российской Федерации - лица,
получившие разрешение на временное проживание;
- постоянно проживающие в Российской Федерации - лица,
получившие вид на жительство.
Правовое положение иностранных граждан в части объема их прав и свобод различно в зависимости от того, к какой из вышеперечисленных категорий они принадлежат.
Так, например, согласно статье 37 Конституции России, каждый, т.е. иностранец в том числе, имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Однако, в Законе об иностранцах 2002 г. мы видим разные ограничения данного права у иностранных граждан в зависимости от длительности их пребывания.
Упомянутый Закон в части 2 пункта 4 статьи 13 ограничивает право на трудовую деятельность временно пребывающих иностранных граждан, наличием разрешения на работу. Временно проживающие иностранцы также ограничиваются в реализации данного права возможностью осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта, на котором им разрешено временное проживание (пункт 5 статьи 13).
Таким образом, в результате проведенного исследования, мы пришли к выводу о необходимости введения в юридический оборот родового понятия «иностранец», обобщающего термины «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».
Также исследователем предлагается дифференцировать такие явления как «правовой статус иностранцев» и «правовое положение иностранцев». Предлагается определение правового статуса как категории идеальной, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирующей его место в системе себе подобных. Его носителями являются субъекты права.
Правовое положение, категория, характеризующая реализацию определенных прав, свобод и обязанностей лица в конкретных правоотношениях. Его носителями являются субъекты правоотношений, т.е. реальные, «динамические» их участники.