Формирования Правительства РФ.

Формирование Правительства РФ на чинается с назначения его Председателя. Председатель — веду щая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные на правления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согла сия Государственной Думы (в отличие от других членов Прави тельства), и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не ≪первым среди равных≫ (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских го сударствах), а должностным лицом, пользующимся непререкае мым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Прези дентом РФ, получая от него поручения и указания, он признает ся ≪вторым лицом≫ в государстве, временно исполняет обязанно сти Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в со стоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ). Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Пра вительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, фе деральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руковод ствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоя тельности. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не мо жет обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президен том РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представи тельный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль. Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председа теля Правительства РФ? Известно, что такой случай имел ме сто в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможно сти не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Го сударственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Консти туции РФ. Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Прези дент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандида туры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конститу ция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при со гласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депу татские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кан дидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами. Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти опреде ленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при ка ких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных слу чая с установлением соответствующих сроков внесения кандида туры в Государственную Думу: 1) не позднее двухнедельного срока после вступления в долж ность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня офи циального объявления Центризбиркомом о результатах выбо ров); 2) не позднее двухнедельного срока после отставки Прави тельства; 3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государ ственной Думой. Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматри вает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложе ния о кандидатуре. Ранее в гл. 23 ≪Федеральное Собрание Рос сийской Федерации≫ учебника мы видели, что Регламент Госу дарственной Думы устанавливает определенный порядок рас смотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требо вать от кандидата оглашения намеченного им состава Правитель ства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры чле нов Правительства РФ может только назначенный Президен том РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ. По поводу назначения главы Правительства между Президен том РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представлен ных кандидатур Председателя Правительства РФ Государствен ной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительст ва РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые вы боры. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз дру гую кандидатуру, и в третий раз —третью кандидатуру (т. е. каж дый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постанов лении от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реали зовываться с учетом конституционных требований о согласован ном функционировании и взаимодействии участников этого про цесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складываю щихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. Естественно, что в обычных условиях роспуск Государствен ной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия — когда новые выборы будут политически невыгодны Президен ту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалан сированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства. После назначения Председателя формирование Правительст ва РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассмат ривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не являет ся публичным, то можно только догадываться о содержании кон фиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого уча стника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий. Политическая система и форма правления в Российской Фе дерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда пред лагать в премьеры своего политического соратника (сам Прези дент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политиче скую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к по литической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной пар тийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительст ва РФ также нет юридической обязанности создавать его на коа лиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнитель ной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правитель ства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, неза висимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью пра вительства перед парламентом позволяет формировать исполни тельную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политиче ской однородности его членов. Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринима тельскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую ра боту, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства Российской Федерации установлены огра ничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируе мой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гра жданства. Им запрещено также состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных неком мерческих неправительственных организаций, а также их струк турных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственны ми органами иностранных государств, международными и ино странными организациями. Члены Правительства не могут иметь ≪двойное гражданство≫, они обязаны ежегодно представ лять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязан ностей, установленных Федеральным конституционным зако ном.

Состав Правительства РФ.

Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполни тельной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбеж ным поэтому является установление различных статусов и на именований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав прави тельства. В ряде стран в целях недопущения произвольного рос та числа министерств и других исполнительных органов это чис ло закреплено законом. В Российской Федерации такого законо дательного перечня нет. Но для того чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ уста навливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. ПО Конституции РФ Правительство РФ состо ит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Статус федерального министра распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральных служб и агентств), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, — в этом слу чае, однако, руководитель органа исполнительной власти не ста новится членом Правительства РФ с правом голоса на его засе даниях (обычно речь идет о приравнивании к статусу министра по оплате труда и социальному обслуживанию). Таким образом, практически число членов Правительства РФ определяется Пре зидентом РФ. Число заместителей Председателя Правительст ва РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие вклю чаются и возможные первые заместители — общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотрению (в ныне действующую структуру введены две должности первого заместителя). Общая структура федеральных органов исполнительной вла сти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма сущест венно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Пра вительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назна чения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Од нако последнее слово все же остается за Президентом РФ. Федеральное Собрание не обладает правом создания или лик видации конкретных министерств и ведомств, поскольку это вхо дит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной сте пени контролирует этот процесс, устанавливая расходы по каждо му федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому мини стерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год. Председатель Правительства РФ определяет основные направ ления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязан ности заместителей Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях. Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительст ва распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство. В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, мини стра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принима ют участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы бы ли введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций эко номического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ впра ве председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего П равител ьства). На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые во просы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и при нимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции). Решения Президиума Правительства принимаются большин ством голосов от общего числа его членов, издаются в форме по становлений и распоряжений Правительства и не должны проти воречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума. Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство за дач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности ме жду своими заместителями, а также утверждают структуру и штат ное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнова ний. В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в со ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрально го аппарата министерства и иных лиц по представлению минист ра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должно сти, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регу лярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются про токолами и проводятся в жизнь, как правило, приказами мини стра. В случае разногласий между министром и коллегией ми нистр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ. Министерство издает в пределах своей компетенции на осно ве и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязатель ными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчинен ности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомствен ные нормативные акты. Министры Российской Федерации и руководители федераль ных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, ко торые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федераль ными законами и указами. Подчинение этих министров Прези денту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и не сут коллективную ответственность за деятельность Правительст ва РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти. Вторую группу составляют руководители министерств и ве домств, работающие под непосредственным руководством Пра вительства РФ.