Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

Как известно, Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочного представителя Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: Территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный президентским указом от 21 июня 2000 г. №1149 в Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).

Из текста указа следует, что такое преобразование было осуществлено в целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом… прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента» Краснов М.А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. М., 2001.

До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать основные направления внутренней и внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент - глава государства, занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Как справедливо подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С.405. Так, Президент путем применения координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент РФ действовал в пределах своих конституционных правомочий определять основные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закрепленных в ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В.Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления государства видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти» Семенов А.В. Конституционно-правовые основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Теоретический философский журнал. Кредо. 2001. № 3 (27)..

Конституционность создания непосредственно института полномочного представителя Президента в федеральном округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это - Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований» Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С.226.

В Конституции не закреплены понятие и определение «федерального округа», а также понятия, определения и правомочности института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Некоторые правоведы на основании этого делают вывод о том, что «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты Российской Федерации, управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе образовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления Российской Федерации» Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.

С данной позицией нельзя согласиться. Согласно ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации. Все субъекты обладают общими конституционно-правовыми признаками: имеют собственную территорию; образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; принимают свои конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты; имеют собственные предметы ведения, в пределах которых «обладают всей полнотой государственной власти»; обладают собственными материально-финансовыми ресурсами и др. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Федеральные округа не обладают никакими признаками субъекта Федерации, их принципы образования совсем иные. Они созданы главой государства для обеспечения исполнения своих конституционных полномочий в пределах территорий, где действуют должностные лица Администрации Президента РФ и функционируют ее структурные подразделения. По своему правовому положению федеральные округа схожи с такими единицами «абстрактного» деления России, как округа военные или пограничные - в них отсутствуют так называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти. Вместо этого в пределах соответствующих округов действуют специальные органы исполнительной власти.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральном округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в 1998 г. Как подчеркивает М.А. Краснов, появление Указа о региональных коллегиях было «реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей Президента РФ в регионах, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. Многие территориальные органы федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации Краснов М.А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах// Материалы семинара НИИСС МГУ на тему «Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления». М., 2001. На основании положения, утвержденного указом, в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти создавались региональные коллегии этих органов, куда по должности входили полномочный представитель региона, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Коллегии были призваны содействовать реализации Президентом России своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в регионах, согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач, совершенствованию взаимодействия территориальных органов государственной власти субъектов РФ, исключению дублирования в их работе.

Тогда же был предложена работа представителей Президента по укрупненным округам. Данная административная реформа отличалась от более поздней тем, что планировалось создать существенно больше федеральных округов. На каждый федеральный округ приходилось бы 34 субъекта Федерации. Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях субъектов Федерации, из-под контроля и опеки губернаторов и создание федеральных округов, удобных для управления и контроля временных структур в рамках развития федеративного государства; важнейшей конечной целью - создание эффективного механизма завершения реформ в стране. Однако Президент Б.Ельцин так и не решился на создание укрупненных федеральных округов, что являлось стержневой идеей новой региональной политики. В качестве эксперимента были назначены полномочные представители Президента, ответственные за Ставропольский край, Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию и Карачаево-Черкессию.

Сегодня, по всей видимости, реорганизованные региональные окружные коллегии продолжат функционирование в качестве совещательного органа при полномочных представителях. Активно создаются окружные структуры правоохранительных органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные функции. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» в системе министерства предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены их основные задачи; аналогичные федеральные управления созданы в системе Министерства юстиции; приказом министра иностранных дел утверждено положение о представительстве МИД РФ на территории России, в соответствии с которым представительства МИД подразделяются на представительства в центрах федеральных округов и представительства в субъектах РФ; прокурор федерального округа имеет ранг заместителя Генерального прокурора РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и процессуальными, определенными Законом о прокуратуре); в состав Федеральной службы налоговой полиции вошли семь главных управлений службы по федеральным округам. В соответствии с размещением полномочных представителей Президента в федеральных округах создаются структуры и иных федеральных органов исполнительной власти. Остается надеяться, что все это приведет к укреплению правопорядка в стране и усилению правовой защищенности граждан.

Итак, данную реформу нельзя рассматривать как попытку нарушения федеративного устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Не вызывает сомнений, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что подчеркивал сам глава государства в своем Послании Федеральному собранию России: «…суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма» Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

Впрочем, некоторые правоведы считают, что федеральные округа в перспективе могут стать административной и территориальной структурой, в рамках которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Например, С.И. Некрасов не исключает, что со временем формирование федеральных округов станет прологом реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. Однако, по данным Госкомстата, Минэкономразвития, МНС и других федеральных органов власти, публикующих данные о социально-экономическом положении, темпах промышленного роста, поступлениях в бюджетную систему РФ по федеральным округам, об экономическом равенстве групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ, не может быть речи.

В последнее время много внимания уделяется вопросу об укрупнении субъектов Федерации как о мере, позволяющей решить многие проблемы государственного устройства России. Так, после референдума 7 декабря 2003 г. произошло слияние Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью. На очереди Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Это очень сложная политическая и правовая проблема, требующая продуманной юридической базы. После принятия Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», содержащего правовой и достаточно демократичный механизм укрупнения субъектов Федерации через проведение всенародных референдумов в регионах, должна быть создана рабочая группа по совершенствованию этого механизма. Пока гораздо более эффективным представляется другой путь - укрупнение управленческих моделей в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, прежде всего исполнительной. В первую очередь речь должна вестись о восстановлении управляемости государством на региональном уровне.

Укрепление государственности заключается в том, чтобы в интересах развития страны были собраны и эффективно использованы финансы, промышленный, кадровый потенциал. С этой точки зрения концентрация функций в руках ограниченного круга исполнителей является важным рычагом, который должен и может быть обеспечен с помощью нового государственно-правового института. Теперь именно на полномочных представителей возложена обязанность по регулярному представлению докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении национальной безопасности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе. Все эти вопросы должны постоянно находиться в поле зрения полномочного представителя.