Вопрос № 38 Институт омбудсмена в России.

До последнего времени идея и институт омбудсмена находились в тени иных принципов и институтов защиты гражданских прав и свобод, развиваемых, учреждаемых и реформируемых в нашей стране. Принятие новой российской Конституции, предусматривающей избрание Уполномоченного по правам человека и гражданина (омбудсмена) Государственной Думой — нижней палатой парламента, поставило вопрос об омбудсмене в практическую повестку политико-правовой жизни. Возведение этого института в ранг конституционного означает признание обществом и государством настоятельной потребности в дополнении существующего в России механизма правообеспечения независимым, деполитизированным органом, единственной и основной задачей которого является обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических извращений и правонарушений.

Факты свидетельствуют о том, что процесс распространения института омбудсмена происходит неравномерно в различных регионах и странах. Географическая (пространственная) и временная неравномерность соединяется с разнообразием восприятия той или иной модели института омбудсмена различными государствами, так что в итоге «омбудсменовская карта» выглядит довольно пестрой и имеет «белые пятна». Предпосылки и условия введения омбудсменов и «квазиомбудсменов» настолько неоднородны, что конкретные направления и «программы» развития омбудсменовской идеи моделировать непросто. Как показывает опыт создания служб омбудсменов в различных государствах, сам принцип омбудсмена и законопроекты нередко встречали контрвоздействие неблагоприятных социальных и политических событий и конкретных должностных лиц в государственном аппарате.

Думается, что вариант омбудсмена в России будет существенно отличаться от тех, которые признаны и действуют в иных государствах, в том числе и восточноевропейских. Представляется также, что сама по себе идея Уполномоченного по защите гражданских прав не имеет противников и оппонентов в среде политиков, в государственном аппарате и ученом мире. Более сложная проблема — формирование в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы, принятие федерального конституционного Закона об Уполномоченном по правам человека и гражданина и структурирование службы Уполномоченного. Принятие «омбудсменовского» образа мышления, предполагающего терпимые (толерантные) отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет, и возможно, десятилетий.

За последние годы в России приобрели силу закона многие международно признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан. И все-таки правовая сфера во многих гуманитарных аспектах не соответствует нормам Совета Европы, особенно в плане реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. С учетом этого обстоятельства одним из первоочередных становится вопрос об укреплении институционных гарантий предотвращения административных злоупотреблений, а также исправления допущенных административных ошибок, повлекших ущемление прав и свобод. Институт омбудсмена принадлежит к числу гарантий, хорошо зарекомендовавших себя в западных государствах, развивающихся странах, в Польше. Создание омбудсменовской службы в России — не дань политической моде или европейской традиции, а потребность российской жизни, поскольку отставание в гуманитарной сфере затормаживает процесс политических и экономических преобразований.

Конечно, решение о создании национальных омбудсменов принимается каждым государством самостоятельно, а темпы законодательного воплощения принятых решений и формирования аппарата омбудсменовских служб зависят от усилий парламентариев, ученых-экспертов и заинтересованных политиков. В России также требуется сфокусировать внимание юристов, общественных деятелей, правообеспечительных органов на проблеме формирования концептуальных и законодательных положений об институте омбудсмена. Здесь важно не форсировать принятие Закона об Уполномоченном по правам человека и гражданина, а тщательно и всесторонне продумать механизм действия омбудсмена России в условиях федеративного государственного устройства, реформы судебных и прокурорских органов, гигантских реорганизаций властных структур (прежде всего исполнительных), — условиях, порождающих коренные изменения в общественном сознании. Первые государственно-правовые эксперименты— попытки создать «цивилизованный» парламент, «независимый» Конституционный Суд, «действенную» президентскую власть — не были вполне удачными в России, вероятно, именно потому, что общество оказалось не готовым «просчитать» возможные варианты их деятельности и минимизировать их просчеты и ошибки. Эти политико-правовые нововведения начались на волне эмоционального демократического оптимизма, недостаточного для долгой и кропотливой работы по построению правовой государственности. Правовой институт омбудсмена необходимо вводить в действие, но его создание не должно стать планом торопливых импровизаций.

Институт омбудсмена, принадлежащий ныне к числу общечеловеческих правовых ценностей, проявил замечательную способность к трансформации в соответствии с национальными особенностями государств. Российский Уполномоченный по правам человека и гражданина не будет слепой и неуклюжей копией шведского, австрийского или английского омбудсменов, если при конструировании правовой модели этого института будет принята во внимание российская самобытность: культурный потенциал, менталитет и национальный характер, отношение к праву и юридическим учреждениям. При этом нужно учитывать и то, что выбор модели Уполномоченного по правам человека и гражданина из всех общеизвестных национальных вариантов не столь уж и широк; он лежит в рамках нескольких юридических конструкций (типов), доказавших свою жизнеспособность и действенность. Конечно, не существует идеального типа омбудсмена, тем не менее предпочтительнее следовать определению, данному Международной Ассоциацией Юристов, которая предложила ведущую парламентскую омбудсменовскую модель.

Подчеркивая национальную обусловленность модели омбудсмена, важно не забывать ориентированность российской правовой системы на западные юридические традиции. Правовые традиции Запада ныне возрождаются в Восточной Европе; наблюдается стойкая тенденция их привития в бывшем СССР. Проблематика прав человека стирает национальные барьеры; формируется европейское и мировое гуманитарное правовое пространство. Сегодня Европа уже стала единым правовым пространством, связанным общими правовыми ценностями. Присоединение к этим ценностям не означает тотальной европеизации всей социальной жизни России, ибо русский европеизм, в том числе в области права, неизбежно будет иметь национальные черты. Напротив, стремление к обособлению от Европы, от ее юридических ценностей неизбежно приближает Россию к деспотии, к состоянию пренебрежения гражданскими правами. «Россия — это и Европа. Следовательно, когда я противопоставляю Россию и Европу друг другу, я противопоставляю две эпохи. Россия не отличается существенно от Европы, но она не стала еще по сути такой же, как Европа».1 Известный российский государствовед В. А. Гольцев писал: «Мы, русские, — европейский народ. Россия, как выразилась императрица Екатерина в знаменитом „Наказе", есть государство европейское. Следовательно, все то, что составляет общее достояние европейского Запада, что одинаково признается и во Франции, и в Германии, и в Англии необходимым условием здоровой государственной жизни, все это необходимо и русскому народу».2 Нельзя не согласиться с современными обществоведами в том, что до-большевистские традиции в России в их славянофильском выражении выглядят ныне анахронизмом. В этом плане институт омбудсмена — вполне «западный» и в определенной мере служит построению демократии западного образца.3 Однако и Европа разнородна в правовом отношении, являясь колыбелью трех основных правовых семей — общего права, римского права и социалистического права. Следовательно, «европейский» вариант омбудсмена в России неизбежно будет иметь элементы «социализации».

Итак, преодоление негативного имиджа западного права и сохранение положительных исторических традиций являются основополагающими принципами, отправными точками при обсуждении концепции российского омбудсмена, моделировании законопроектов об Уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации. Эти принципы и предопределяют меру радикализма, динамизма при учреждении службы омбудсмена в России, поскольку ее введение должно быть обусловлено исключительно соображениями эффективности и действенности нового правообеспечительного института.

Омбудсмен как конкретное должностное лицо высокого ранга или конкретная организация, выполняющая функции гарантирования прав граждан, разрешения индивидуальных жалоб и информирования парламента и общественности о нарушениях гражданских прав и свобод, а также мерах по устранению этих нарушений, — это лишь «крона» института омбудсмена. Если он не имеет прочных социальных, политических и правовых «корней», правозащитная работа не будет результативной. Так, не приемлет омбудсмена такая система, в которой между «управленцами» и «управляемыми» существуют отношения патронажа и клиентализма. Каждому государственному режиму нужен запас поддержки и доброжелательности для того, чтобы эффективно достигать своих целей. Недостаток авторитета, обусловленный неполной легитимированностью власти, затрудняет для управляющих решение неотложных проблем. Поэтому государственный режим всегда ведет поиск путей легитимации, в том числе в направлении сотрудничества с гражданами. Институт омбудсмена призван внести свой вклад в ограничение злоупотреблений администрации, расцветших в период правовой неопределенности, в смягчение бюрократических проявлений административной власти.

Демократическое правление признает за каждым человеком личные гражданские права, отражающие индивидуальные интересы. Правовой институт омбудсмена имеет государственные атрибуты, но по своей сути это элемент гражданского общества, его средоточие. Он позволяет государству хорошо узнать проблемы гражданского общества. Внеюрисдикционная помощь омбудсмена имеет большое значение для гражданина, конфликтующего с тем или иным государственным органом или государственным служащим. Психологический аспект обращения гражданина с жалобой к российскому Уполномоченному по правам человека и гражданина также нельзя недооценивать: в лице омбудсмена он имеет независимого исследователя его проблемы, не связанного отношениями служебной или иной подчиненности с административным органом, нарушившим гражданские права. С точки зрения юридической институт омбудсмена соединяет в себе силу законодательной власти, энергичность исполнительной и мудрость власти судебной. Институт можно отнести к новому типу обеспечения правовой культуры и управленческой морали в обществе и государственном аппарате. Омбудсмен — это активная государственная гарантия гражданских прав, хотя и не имеющая юридизированного облика.

Существующий в России механизм правообеспечения до сих пор не акцентирован на защиту прав человека и гражданина, скорее, он призван защищать государственные этатистские устои. Между тем наблюдается рост критической массы нарушений конституционных прав. С другой стороны, Уполномоченный по правам человека и гражданина не может быть центром (или альтернативой) сформировавшегося на данный момент механизма правовой защиты, учитывая то обстоятельство, что омбудсмен не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы. Учреждение омбудсменовской службы — еще один шаг на пути демократизации общественных и государственных отношений в России, создания «каналов общения» между государственным аппаратом и гражданами. Проведение глубоких преобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть на второй план проблему правообеспечения граждан, и омбудсмен в России будет своего рода институционным напоминанием ее существования и значимости.

Становление службы Уполномоченного по правам человека и гражданина в России будет происходить в сложных условиях выбора общественных и экономических приоритетов. Наша страна разделяет общую философию свободного рынка, но мера государственного регулирования продолжает оставаться вопросом дискуссий. Тем не менее стратегическим экономическим курсом провозглашена приватизация, т. е. перевод социально-экономических процессов из государственной сферы в сферу гражданского общества. Граждане обеспокоены углублением экономического кризиса, сокращением социальных программ. Обществу угрожает состояние соперничества всех против всех. Раздвигаются границы неравенства, усложняется их конфигурация. При разработке омбудсменовской концепции, приемлемой в современной России, важно будет определить меру и степень участия Уполномоченного по правам человека и гражданина в социальной защите граждан.

Россия — страна молодого конституционализма, не имеющая, к сожалению, традиций уважения Конституции, конституционного патриотизма. Конституция, по выражению Г. Кельзена, венчает правовой строй, формирует стабильные формы социального поведения, отвечающие общим интересам. Конституционализм предполагает «ограниченное правительство», соблюдение незыблемых принципов народовластия и разделения властей. Россия прилагает усилия к тому, чтобы ускорить движение к конституционализму и демократии, но политическая и правовая нестабильность создают препятствия на этом пути. Реорганизация всех властных структур в стране происходит с громадным напряжением, поскольку включает в себя учреждение принципиально новых государственных институтов. С одной стороны, формирование президентства в России — вне всякого сомнения, явление неординарное и значительное, это еще один канал прямого волеизъявления граждан. С другой стороны, незрелая исполнительная власть допускает серьезные правовые ошибки, не может самоопределиться, построить отношения с властью законодательной, следствием чего является падение ее авторитета в обществе. Реформа самоуправления также идет неровно. Всевластно-безвластные советы оказались хрупкими представительными институтами, но еще более непрочными могут оказаться новые органы самоуправления в системе рынка, в условиях шоковой политической терапии. Россия как никогда нуждается сейчас в стабилитете — прочности в политике, создающей условия для реализации демократических начинаний. Устойчивая внутренняя политика — это тот несущий блок, на котором может быть заложен фундамент правовых реформ, в том числе в области прав человека.

Опыт парламентаризма в России пока трудно назвать положительным, хотя законодательная власть в демократиях — ведущая ось политической системы. Граждане путем свободных выборов избирают представительное учреждение, поскольку непосредственное общенародное правление в крупном государственном управлении невозможно. Современный парламент включает в себя представителей партий, выражающих интересы групп населения. Классическое парламентское правление предполагает, что депутаты, получившие мандат своих избирателей, формируют правительство в зависимости от сложившегося в парламенте большинства; правительство ответственно перед парламентом. Конституция России отступает от этой классической парламентской схемы: кандидатуры министров и премьер-министра предлагаются президентом, что может привести к разногласиям двух ветвей власти — законодательной и исполнительной — по ключевым политическим вопросам. Оппозиция в классических парламентских демократических системах, критически оценивая действия правительства, стремится выработать более привлекательную для избирателей политику. В условиях неструктурированной оппозиции (а именно такая ситуация наблюдается в России) правительству, находящемуся у власти, работать значительно сложнее, поскольку оно не пользуется поддержкой парламентского большинства.

Российскому парламенту предстоит определить свое место в динамичной политической системе, соответствующее конституционным нормам и отвечающее общественным задачам. В развитой парламентской демократии палата представителей не только формирует правительство, занимается законотворчеством, но оценивает и корректирует всю государственную деятельность, несет ответственность за политическую культуру страны. Для этого требуются особые качества характера и личности самих депутатов. Немецкий правовед К. Зонтхаймер определяет их так: «. . .трезвость и совестливость; способность оценивать со стороны свою собственную позицию, собственные интересы; готовность ставить себя мысленно в положение других и готовность учиться; лояльность по отношению к партнерам и противникам; чуткость к человеческим качествам; порядочность, проявляемая в ходе конфликтов; мужество и самообладание в разнообразных ситуациях».4 Эти качества формируются не одним «демократическим десятилетием» и предопределяют авторитет парламента как учреждения, находящегося в центре демократического процесса.

Парламентаризм в России только начинает свою политическую жизнь, уже поэтому нелепо выглядят рассуждения о том, что он исчерпал свои силы. Непопулярность парламентской идеи в современной России — результат именно ее недостаточного развития. В России не суждено было осуществиться проектам создания представительных учреждений с 1700 г. Проекты реформ М. М. Сперанского не реализовались; следующий всплеск конституционных устремлений в пореформенный период также не оставил заметного следа (речь идет о проектах графов П. А. Валуева и М. Т. Лорис-Меликова). В 1905 г., с момента образования Государственной Думы, Россия вступила в период конституционного правления. 1917 год прервал работу Государственной Думы. С этого времени теория парламентаризма в России прекратила свое развитие. Ныне предстоит определиться в понимании концепции парламентаризма: отвергая идею парламентаризма без берегов, необходимо предотвратить наступление на парламентские прерогативы. Неудержимые политические страсти не должны ослаблять законодательную власть, поскольку парламент — это, образно говоря, храм государства.

Если дать оценку современному российскому парламенту, то ему больше подходит название «легислатива», поскольку депутатский корпус не вправе снимать с должности отдельных членов правительства или правительство в полном составе по политическим мотивам.5 Сохранение ответственности министров перед парламентом — главная пружина классического парламентского режима. Поскольку "министры и правительство не несут ответственности перед Федеральным Собранием — парламентом, необходимо создание дополнительных механизмов контроля за соблюдением законов исполнительными структурами. Одним из таких механизмов и может стать институт омбудсмена, поскольку Уполномоченный по правам человека и гражданина назначается Государственной Думой (нижней палатой парламента) и не подчинен исполнительной власти. Этот институт не является внутрипарламентской структурой, он не действует как комитет или комиссия Государственной Думы, однако характер и цели его деятельности свидетельствуют о выполнении Уполномоченным важной задачи сегодняшнего дня — укреплении парламентаризма.

Наблюдаемая в России либеральная дерегуляция экономики сопровождается стремительным разрастанием центральных (федеральных) и местных структур управления. Преодоление избыточного государственного регламентирования и монополизма оказывается непростой задачей. Административно-правовая активность вертикальных исполнительных структур создает опасность министериализма — гипертрофированного укрепления исполнительной власти. Идеологические скрепы ослабли, и пышным цветом расцветает административная безответственность, ведомственная рознь, бюрократическая инерция. Неутомимый административный аппарат продолжает укреплять плохую репутацию бюрократии. Эта административная субординация и одновременно административная безответственность создают сложную для нового института среду деятельности, что необходимо учитывать при оценке перспектив его развития. Российскому омбудсмену предстоит функционировать в стране, граждане которой не имеют личного опыта демократических традиций, а должностные лица привержены не общеправовым принципам, а административным авторитетам.

Уполномоченный по правам человека и гражданина — правовой институт, действующий дополнительно (субсидиарно) к существующим правозащитным институтам. Сталкивающиеся юридические конструкции правоохранительных органов порождают компетенционный хаос и проблемы для обращающихся граждан. Омбудсмен не может быть рассмотрен как альтернатива или «соперник» суду или прокуратуре. Российский Уполномоченный по правам человека и гражданина не должен нарушать сложившегося равновесия между властями. Особенно важно избежать конфликта юрисдикции Уполномоченного и прокуратуры. Общий надзор прокуратуры в последние годы оказался ослабленным, хотя ее полномочия не изменились. Многие юристы рассматривают такую ситуацию как неизбежное следствие искажения прокурорской власти при создании советской прокуратуры, как результат разрушения прежней политической системы. Видимо, причины называются верные, но они явно не могут объяснить снижения авторитета правовых средств защиты в общественном сознании, падение авторитета собственно юридических механизмов осуществления общего надзора. Более глубинной причиной некорректного отношения административных, органов к общенадзорным протестам и представлениям являются углубляющийся правовой нигилизм и настроения безнаказанности за нарушения гражданских прав, упрочивающиеся в управленческих структурах. Так или иначе, в Российской Федерации продолжает действовать Закон о прокуратуре, регулирующий основные направления деятельности прокуратуры, ее полномочия, в том числе в сфере управления. Поэтому юридическая модель института Уполномоченного по правам человека и гражданина РФ не должна вступать в противоречие с функциями современной прокуратуры.

Концепция Уполномоченного по правам человека и гражданина как государственно-правового института обеспечения гражданских прав и свобод пока еще не получила развития в работах российских государствоведов. До последнего времени институт омбудсмена исследовался в рамках конституционного и административного права зарубежных стран.6 Тем не менее отдельные предложения об учреждении омбудсмена в России стали высказываться в конце 80-х — начале 90-х годов.7 Э. М. Аметистов в 1989 г. сформулировал предложения об учреждении союзного омбудсмена в форме парламентского комитета, занимающегося разрешением жалоб.8 Н. Ю. Хаманева также рассматривала в 1990 г. идею омбудсмена как интересную, требующую разработки и обсуждения.9 Заинтересованность в разработке вариантов омбудсмена для России высказали в 1991 г. И. А. Ладях, О. В. Воробьев, Н. С. Колесов.10 Н. Ю. Хаманева неоднократно в 1991 и 1992 гг. ставила вопрос об обсуждении возможности создания омбудсменовского института в нашей стране, предлагая использовать парламентские механизмы контроля за соблюдением прав граждан.

Институт омбудсмена оказался в сфере внимания законодателей и политиков при подготовке конституционных проектов. В первоначальных вариантах проектов Конституции российский омбудсмен именовался Государственным комиссаром Верховного Совета Российской Федерации по правам человека, в последующих — Парламентским Уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.12 Правовая основа для продолжения работы по конституционной регламентации института омбудсмена в России — принципиально нового деполитизированного и независимого института защиты гражданских прав и свобод — была создана 22 ноября 1991 г. Декларацией прав и свобод человека и гражданина, согласно которой Парламентский Уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Согласно Декларации, Парламентский Уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; порядок осуществления его полномочий устанавливается законом.13

Конституция РФ предусмотрела, что к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека и гражданина, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.14 Придание институту омбудсмена конституционного статуса гарантирует, что у Федерального Собрания не будет сомнений в том, что Уполномоченный по правам человека и гражданина является необходимым институтом правозащиты.

Концепция института российского омбудсмена и концепция соответствующего федерального законопроекта должны строиться на основе прогностического определения целей омбудсменовской службы и результатов ее функционирования, а также четкого представления об условиях и препятствиях ее деятельности.

Как уже отмечалось, цель, которую преследует общество и государство, учреждая омбудсменовскую службу, в своих общих элементах едина для всех стран -— укрепление правозащитного механизма, создание дополнительной гарантии против административного произвола. Но торжественная декларация прав не является залогом уважения к ним в практической работе государственного аппарата. Механизм защиты гражданских прав в России ныне интегрирован в правоохранительную систему как ее элемент; специальный институт защиты прав человека отсутствует. Более того, четко обозначилась тенденция укрепления и создания новых инфраструктур правообеспечения государственных органов. В общественном же сознании отсутствуют цивилизованные представления о правах человека и гражданина. Права все еще мыслятся как льготы, привилегии, преимущества, необоснованно предоставляемые государством. В различных социальных сферах отчетливо проявляется неустроенность в области правовой защиты индивидуумов. Между тем соблюдение прав в обществе— это предпосылка достойного человеческого существования, поэтому они становятся точкой отсчета в любой национальной и международной правовых системах. Российские граждане все чаще сталкиваются и взаимодействуют с государственными органами и должностными лицами и в большей степени, чем когда-либо ранее, зависят от бюрократии. Множественность и безличность административных органов создают угрозу спокойствию и безопасности общества. Институт омбудсмена, если он будет укрепляться и развиваться, призван внести свой вклад в вытеснение цивилизованной правозащитой «черного рынка» прав и привилегий, в обуздание административного произвола.

Процесс облагораживания административного и гражданского общественного сознания, несомненно, будет длительным. Российскому омбудсмену предстоит пройти длительный этап становления, приспособиться к правовой системе, отличающейся от западной. Тем не менее это правовое препятствие, как показывает польский опыт, преодолимо. Не случайно институт омбудсмена нередко сравнивают с деревом без корней: его гибкость позволяет легко приспособиться к различным политическим и социальным учреждениям, «правовым почвам». Такие непохожие друг на друга государства, как Франция и США, Канада и Великобритания, Австралия и Дания, учредили национальных и местных омбудсменов.

Серьезным препятствием для работы омбудсмена в России являются неструктурированность российского общества, многонациональный характер страны, ее масштабы, обширные зоны национальных и социальных конфликтов. Но эти проблемы свойственны в различной степени и другим государствам, где функционирует омбудсмен. Российский Уполномоченный по правам человека и гражданина будет испытывать больше проблем, чем его коллеги в других государствах, однако, в качестве предварительного условия создания службы омбудсмена в России нельзя требовать стопроцентных и абсолютных гарантий успеха. Видимо, одним из возможных вариантов решения указанных проблем может стать создание специализированных омбудсменов и представителей федерального Уполномоченного на местах, омбудсменовских служб в республиках, краях и областях РФ.

Наиболее серьезное препятствие эффективного выполнения российским омбудсменом возложенных на него функций — низкий уровень политической и управленческой морали. Канадский эксперт, известный исследователь института омбудсмена в мире профессор Дональд Роуэт справедливо указывал, что институт будет хорошо работать в разумном, управляемом государстве; там, где гражданская служба изрешечена патронажем и коррупцией, он не может справиться с ситуацией. Действительно, система гражданской службы в России по-прежнему иррациональна и закрыта, при замещении должностей действует фактор случайности или «система добычи». Позиции бюрократии сильны, и она окружена бастионом секретности. В нашей стране отсутствует профессиональная, ответственная государственная служба с должными традициями администрирования, а тем более «рациональная» бюрократия в понимании Макса Вебера. Успешное функционирование института омбудсмена зависит от соблюдения принципов административной этики представителями госаппарата. В России администрация небезупречна, нередко исходит из ошибочных установок, страдает бюрократическими «болезнями». Но государственная служба западных государств также имеет массу недостатков. Так, французская администрация, по признанию французских административистов, «бессердечна и заносчива». Английскую гражданскую службу характеризуют обычно как анонимную, секретную и безличностную. «Система добычи» свойственна государственной службе Соединенных Штатов. «Бюрократический российский монстр», несомненно, опасен, но пессимистично было бы оценивать его как непобедимого.

Становление российской государственной службы — задача ближайших лет. Основой реформирования государственной службы могут служить тезисы Концепции «Реформирование государственной службы Российской Федерации», в которых предусматривается: определение понятия государственной должности, типов должностей (политические и административные), установление Реестра государственных служащих. Основой деятельности госслужащих в России станет не только Закон о государственной службе, но и Кодекс практического поведения администрации, в котором будут сформулированы принципы должного управления. Организационно-правовая реформа государственной службы должна осуществляться параллельно со становлением института Уполномоченного по правам человека и гражданина, который будет содействовать формированию рациональной администрации. Благоприобретаемые привычки хорошего управления сформируются в значительной степени благодаря институту омбудсмена, который станет также источником легитимации администрации, поможет преодолеть ей собственные барьеры абсолютной забронированности.

Несомненно, институт омбудсмена не может выполнять функцию Геркулеса в авгиевых конюшнях администрации. Однако, полагаем, что российский омбудсмен будет в состоянии преодолеть сопротивление администрации, поскольку в сотрудничестве с ним заинтересованы сами должностные лица. В определенном смысле институт омбудсмена и администрация будут стимулировать деятельность друг друга. Государство и граждане в равной мере заинтересованы в развитии правовых средств защиты, ибо российский государственный опыт доказывает обреченность административного аппарата, не реагирующего на сигналы граждан — носителей информации о его состоянии и проблемах. Оценки, высказываемые гражданами по поводу управления, являются потенциальным источником его преобразования. Омбудсмен также впитывает в себя впечатления о государственном аппарате, сложившиеся в гражданском обществе, формулирует их в соответствующие предложения и направляет заинтересованным государственным органам. Уполномоченный по правам человека и гражданина — своеобразный канал общения между государством и институтами гражданского общества, служащий совершенствованию работы административных органов и способствующий повышению качества управленческих услуг.

Институт омбудсмена должен быть органичный элементом существующей системы правообеспечения, так как в противном случае он встретит сопротивление как «нежданный конкурент» суда, прокуратуры, контрольных органов. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к иным элементам правообеспечения: сфера компетенции существующих средств правовой защиты не ограничивается. В сферу деятельности Уполномоченного по правам человека и гражданина РФ не следует включать суды, поскольку это ограничит судейскую независимость. Омбудсмен также не должен контролировать деятельность органов прокуратуры. Он не наделяется судебными полномочиями и не является всеобъемлющим органом надзора за законностью, каковым считается прокуратура. Поскольку Уполномоченный не посягает на прерогативы судов и прокуратуры, опасность отторжения института омбудсмена современной системой правообеспечения в России не стоит преувеличивать. Не имея контрольных императивных полномочий, омбудсмен не конкурирует и с органами контроля.

Действие службы Уполномоченного по правам человека и гражданина РФ может столкнуться с психологическим непониманием граждан. Тяжущийся россиянин зачастую предпочитает судебному разбирательству неправовые или неправедные средства разрешения конфликта. Поэтому важно постепенно, но настойчиво формировать общественное мнение в пользу омбудсменовской идеи.

Особенностью института омбудсмена является то, что он формируется одновременно с реформированием всей политико-правовой системы, а не встраивается в стабильно действующие государственные структуры. В иных государствах омбудсмены появились в условиях социально-политической и правовой стабильности. В Польше Уполномоченный начал действовать в 1987 г., когда страна еще принадлежала к «социалистическому лагерю», а действующие государственные структуры не стали еще предметом реформирования. В России количество институциональных проблем неизмеримо больше, поскольку идет поиск вариантов правительственных, контрольных, судебных и иных правообеспечительных механизмов. Государственно-правовые «экспромты» не всегда дают скорый эффект, поэтому российскому омбудсмену придется ощутить неожиданные воздействия со стороны государственных институтов. Реакция омбудсмена на деятельность различных политико-правовых структур также может быть не вполне предсказуемой для заинтересованных органов и лиц. Учитывая инновационность многих политико-правовых институтов, важно спрогнозировать опасные «точки пересечения» векторов деятельности парламента, президентских структур и правительства с правообеспечителыюй работой Уполномоченного по правам человека и гражданина и минимизировать их неблагоприятное воздействие на омбудсменовскую службу.

Такой прогноз можно сформулировать, опираясь на теоретические представления о задачах, функциях и полномочиях элементов политической системы и основываясь на экспертных заключениях в рамках существующих учреждений, министерств, комитетов, ведомств. Нужно отдавать отчет в том, что омбудсменовские результаты будут высокими при условии поддержки Уполномоченного окружающей его политической и упра<