Лекция 4. Конституционные основы федеративного устройства России

ВОПРОСЫ

Понятие и формы государственного устройства.

Особенности федеративного устройства России: становление и развитие Российской Федерации, принципы российского федерализма.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов.

Механизм разграничения полномочий Федерации и ее субъектов.

Союзное государство Белоруссии и России.

1. Понятие и формы государственного устройства

В литературе существуют различные мнения по поводу понятий и форм государственного устройства. Например, утверждается, что государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национальном и территориальном аспектах) (Конституционное право России. М.: Норма, 2000. С.244)

М.В. Баглай полагает, что государственное устройство — это политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью (Баглай М.В.. Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской рации: Учебник для вузов. М.. 1996. С. 255.)

Существуют и другие определения этого понятия.

Авторы учебникаКонституционное право России / Под ред. Прудникова А.С. считают, что при определении понятия «государственное устройство» в центре внимания призваны быть:

состав государства,

его субъекты;

соотношение власти центра и регионов, мест;

административно-территориальная или иная специфика территориальной организации государства

и другие признаки, элементы.

Поэтому наиболее удачным они считают следующее определение: форма государственного (территориально-политического) устройства — это внутренняя организация государственной впасти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принцип взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Форма государственного устройства — это внешняя правовая организация, облик государственного устройства, его конкретное внешнее облачение.

При всей условности приведенных определений различают

унитарное государство,

федеративное государство,

а также конфедерацию.

Однако необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межгосударственного объединения нескольких независимых стран, взаимоотношения между которыми, как известно, регулируются не конституционным, а международным правом. Таковыми конфедерациями были Швейцарский Союз (до 1848 г.), США (1776—1787 гг.), Германский Союз (1815—1866 гг.).

Признаками конфедерации на сегодня обладает Союзное государство Белоруссии и России.

Унитарное государство.

Подавляющее большинство стран мира (около 85%) имеет унитарную форму политико-территориального устройства. Унитарная форма — «уно» в переводе с латинского означает «единое».

Унитарное государство — это такая форма политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.), а само государство имеет

· одну конституцию,

· одно законодательство,

· одно гражданство,

· единую систему органов государственной власти и управления,

· одну судебную систему,

· единый бюджет и налоговую систему.

В связи с этим унитарное государство нередко называют единым, слитным, простым по структуре государством в отличие от федеративного государства как сложного, составного, союзного, объединенного.

Простые унитарные государства по своей территориальной структуре включают только обычные административно-территориальные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей территории еще и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное.

По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления и его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные.

В свою очередь централизованные государства по степени централизации могут разграничиваться на крайне централизованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренно централизованные или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориальных звеньев управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.). Для децентрализованных унитарных государств характерна более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении центра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене (Франция. Великобритания и др.).

Большинство унитарных государств включают только те или иные административно-территориальные единицы и не имеют каких-либо автономных образований. Однако немало и таких унитарных государств, которые имеют автономии. Это, несомненно, усложняет их политике-территориальную организацию, вносит в нее известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит ее за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию.

Федеративное государство.

Несмотря на то, что подавляющее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. В настоящее время в мире существуют 24федеративных государства.

Федерализм — это особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых — это механизм разделения властей на законодательную (представительную), исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государства, а второй — долевое соучастие центральных органов государственной власти, административно-территориальных единиц, местного самоуправления в управлении обществом на основе договора о разграничении предметов ведения (компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующих-ся прав и обязанностей'.

Федеративная форма — «фэдус» в переводе с латинского означает «союз».

Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государств, национально-государственных или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется относительной самостоятельностью, за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

Федеративные государства имеют следующие признаки:

· в федеративном государстве кроме общефедеральной конституции, как правило, субъекты федерации имеют свои конституции или иные акты, определяющие их статус;

· территория федеративного государства не составляет единого целого в политико-административном отношении, она представляет собой совокупность территорий субъектов федерации и иногда территорий центрального подчинения;

· в федеративных государствах возможно наличие двойного гражданства, которое закрепляется в конституциях. В некоторых федерациях (Индия, Малайзия. Россия) признают только союзное гражданство;

· для большинства федераций характерна двухпалатная структура союзного парламента.

· Субъекты федерации, как правило, не являются суверенными государствами.

Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями.

Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются:

· по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные);

· по своей структуре — на симметричные и асимметричные;

· по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.

При договорном способе самостоятельные государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об обьединении. Так, СШАи Швейцария возникли в результате союза независимых штатов и кантонов.

После принятия Декларации независимости тринадцатью штатами Северной Америки в 1776 г. они и 1777 г. образовали «вечный союз» и на Конгрессе делегатов приняли так называемые «Статьи Конфедерации — 1777 года», действовавшие до принятия Конституции США 1787 г.

Швейцария же возникла еще в 1291 г. на основе союза трех горных кантонов, и договор был заключен «на вечные времена».

На основе договора был» образованы также СССР, Танзания. Объединенные Арабские Эмираты. Югославия. В последующем федеративная форма этих государств получала конституционное закрепление. Иногда в литературе федерации, учреждаемые конституцией, но принятию которой предшествовал процесс заключения договора, называют конституционно-договорными.

Конституционные федерации создавались на основе конституции страны или иного конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Таким путем были созданы, например, ФРГ(1949 г.). Индия (.1948 г.), РСФСР (1918 г.) и ряд других федераций.

Симметричными федерациями являются такие, составные части которых однородны по своей природе и в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией (Германия, Австрия. Объединенные Арабские Эмираты и др.).

Однако необходимо отметить, что абсолютно симметричных федераций не существует, поскольку в любой федерации имеются элементы асимметрии. Например, в Германии земли представлены в бундесрате — верхней палате парламента — неодинаковым количеством представителей.

Большинство федераций мира — асимметричные, т.е. они характеризуются юридическим или фактическим неравенством субъектов, наличием особых территориальных образований, не обладающих статусом субъекта федерации (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные государства и др.). Асимметрия в них вложена в самой структуре федеративных государств, где разные составные части имеют не одинаковый конституционно-правовой статус. Например, в составе США наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, не имеющий представителей в Сенате и представленный одним делегатом с правом совещательного голоса в Палате представителей; три федерально-управляемые территории — Гуам, Виргинские острова. Восточное Самоа; ассоциированные государства Пуэрто-Рико и Соединенные Штаты Микронезии.

Другим видом асимметричных федераций выступают такие, в которых нет иных территориальных образований, но субъекты федерации не одинаковы. Примером такой модели федерации является Россия. По своей государственно-правовой природе субъекты РФ разные. В то же время Конституция России говорит об их равноправии. Возможно ли это, чтобы разные по природе субъекты обладали равным правовым статусом? Представляется, что это невозможно. Юридически и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации. Такая разнородность субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" районов и сепаратизм» (Умнова И.А.). Поиск ответа на вопрос о том, каким должно быть федеративное устройство России, какой тип федерации перспективен для сглаживания противоречий между центром и регионами, должен опираться на сложившиеся российские традиции государственности, на опыт исторического развития России, на современный мировой опыт.

Федерации делят также на децентрализованные и централизованные.

Централизованной является федерация, в которой общенациональные интересы превалируют над интересами отдельных членов федерации.

Принцип централизма, в частности, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Конституция СССР устанавливала, что Союз мог принять к рассмотрению любые вопросы, если того требовали общегосударственные интересы. К ведению высших органов государственной власти СССР могли быть отнесены не только те полномочия, которые устанавливала Конституция страны, но и любые другие вопросы общесоюзного значения. В настоящее время централизованная федерация - сравнительно редкое явление. Примером может служить Индия, где в соответствии с Конституцией этой страны парламент вправе создавать и ликвидировать штаты, изменять их границы, на федеральные органы возлагаются исключительные права в области законодательства и др.

В децентрализованных федерациях в основу положен принцип субсидиарности, смысл которого в признании идеи самоуправления составных частей федерации как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

Относительно децентрализованными федерациями являются США, Германия, Швейцария и другие, в которых децентрализация сочетается с централизацией в отдельных сферах. Так, в США при формировании федеративного устройства стояла задача распределения компетенции между союзом и штатами таким образом, чтобы союз составлял единое целое, учитывая общенациональные интересы (военные дела, дипломатию, финансы), а штаты сохраняли самоуправление во всех вопросах, относящихся к их внутреннему благосостоянию (местный бюджет, культура, здравоохранение и т.д.)'. В современных децентрализованных федерациях наблюдается тенденция расширения полномочий субъектов федерации прежде всего в сферах экономики и социальной политики.

Современный федерализм развивается и обладает гибкостью форм, поэтому необходимо учитывать этот международный опыт, использовать его при совершенствовании Российской Федерации. Однако нельзя механически копировать его, автоматически переносить в иные условия. Каждая страна имеет элементы неповторимости, уникальности, и в этом смысле Россия тому подтверждение.