Особенности федеративного устройства России: становление и развитие Российской Федерации, принципы российского федерализма.

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают в процессе объединения княжеств, земель и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, созданное не только общностью исторического пути народов, но и едиными интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче вырисовывались идеи единой и неделимой России, которые принимали государственные формы. Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Известный российский правовед Н.М. Коркунов писал в канун Первой мировой войны, что «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». И это сказано было не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю.

Федерализм сначала не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого, областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству. Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу Федерации преодоление «национального гнета». Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как Федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г., этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Однако по объективным причинам федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи в одночасье не получилось — была провозглашена независимость таких республик, как Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония. Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. С этого момента на территории России начался процесс создания автономий по национальному, географическому признаку.

Федеративное устройство России было закреплено в Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.

В становлении и развитии России как федеративного государства можно выделить 3 этапа:

· Развитие Российской Федерации до образования СССР (1918-1922 гг.);

· Развитие российского федерализма в составе СССР (1922-1993 гг.)

· Развитие российского федерализма после распада СССР (с 1993 г. по настоящее время).

Развитие Российской Федерации до образования СССР (1918-1922 гг.)

После Октябрьской революции в условиях распада монархической государственности бывшая Российская империя находилась в состоянии хаоса. Происходил в большей степени стихийный процесс сегментации государственного пространства и самоорганизации на территорий страны новых государственных форм по национальному и географическому признаку. Ситуация стала более упорядоченной после принятия в 1918 г. Конституции РСФСР.

Основными формами государственного оформления субъектов Федерации явились различного рода автономии:

· автономные республики (Башкирская Киргизская и др.).

· трудовые коммуны (Эстония, Трудовая коммуна немцев Поволжья и др.),

· автономные области (Чувашская, Калмыцкая и др.),

· округа (на национальной основе).

К концу 1922 г. создание автономных образований в России в основном завершилось.

Все автономные образования, возникшие после принятия Конституции 1918 г. в отличие от прежних создавались на основе законодательных актов центральных органов, «сверху». Сначала принимался такой акт, а затем созывались учредительные съезды автономных единиц, которые создавали их органы. Таким образом, создание автономных образований происходило в два этапа: провозглашение автономии центром и реализация этого на местах.

Развитие российского федерализма в составе СССР.

Некоторые прежние части Российской империи — Белоруссия, Украина. Латвия, Литва, Эстония, Финляндия, Азербайджан, Армения, Грузия — стали самостоятельными государствами, причем три последние образовали Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР). Страны Прибалтики совсем отделились, другие, напротив, постоянно укрепляли военные, политические, дипломатические, экономические связи с Россией, что привело в декабре 1922 г. к созыву первого (учредительного) Съезда Советов России, Белоруссии, Украины и ЗСФСР и созданию СССР (Конституция СССР была принята в 1924 г.). Российская Федерация стала частью другого федеративного (союзного) государства. В отличие от федерации в России СССР создавался не «сверху», а на основе добровольного объединения юридически независимых государств. Его создание отражало интересы народов, их традиции совместной жизни в государстве, но вместе с тем это было проявлением централизаторских тенденций большевизма, тем более что фактически во всех названных государствах к концу 1922 г. утвердилась однопартийная система. у власти там стояли свои коммунистические партии, но на деле они были филиалами единого коммунистического центра в Москве.

После вступления России в состав СССР структура российской федерации постепенно изменялась. Эти изменения происходили на основе Конституции РСФСР 1925 г., принятой в соответствии с Конституцией СССР 1924 г.

Две существовавшие к тому времени трудовые коммуны (немцев Поволжья и Карельская) были преобразованы в автономные республики. Получила конституционное закрепление новая форма автономии — автономный округ (первым был Коми-Пермяцкий, созданный в 1925 г.). Автономные округа (затем они стали называться национальными округами) создавались для малых народностей Севера в составе административно-территориальных краев и областей. Этим, в частности, они отличались от других форм существовавших тогда автономий — автономных республик и автономных областей. Одновременно осуществлялся переход многих народов России к более высоким формам автономии. Продолжалось преобразование округов в автономные области, а последние нередко преобразовывались в автономные республики (образование Северо-Осетинской, Кабардино-Балкарской, Чувашской, Удмуртской автономных республик).

Этот процесс не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы России перешли к более высокой форме — союзной республике, что потребовало реорганизации не только России, но и СССР. Так, в результате национально-государственного размежевания Средней Азии на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской народных советских республик были созданы Туркменская и Узбекская союзные республики (принятые затем в состав СССР), а также несколько автономных образований. Некоторые из них были вскоре, преобразованы в союзные (Казахская, Киргизская) республики, образована Карело-Финская союзная республика, вошедшая в состав СССР

Что касается России, то Конституция РСФСР 1937 г. (принятая после Конституции СССР 1936 г) установила, что в состав РСФСР входят:

· 17 автономных республик,

· 6 автономных областей

· и национальные (автономные) округа.

Кроме того, в составе РСФСР были административно-территориальные единицы (области, края), Они составляли основную часть территории РСФСР.

В годы Великой Отечественной войны в условиях сталинского тоталитарного режима были предприняты массовые репрессивные меры по отношению к некоторым народам, которые обвинялись в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. Калмыки, балкарцу чеченцы, ингуши, немцы, курды и лр. были выселены из родных мест и депортированы в восточные районы страны. Национальная государственность некоторых из них была ликвидирована: упразднены автономные республики немцев Поволжья, Калмыцкая, Чечено-Ингушская и др., автономные области (Карачаевская и др.), Крымская АССР преобразована в административно-территориальную Крымскую область.

Накануне, во время и вскоре после Великой Отечественной войны территория РСФСР расширилась: в ее состав включены Тувинская Народная Республика, преобразованная в Тувинскую АССР, район Петсамо (бывшая территория Финляндии), часть территории Восточной Пруссии, Японией был возвращен Южный Сахалин, в состав РСФСР вошла Карельская АССР (ранее — Карело-Финская ССР, статус которой был понижен до автономной республики). Имели место и обратные явления: Крымская область передана из состава РСФСР Украине (1954г.).

После XX съезда КПСС (1956 г,) репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, возрождались их государственные образования. Однако этот процесс остался незавершенным. Меры по реабилитации репрессированных народов, восстановлению их национально-государственных образований были вновь предприняты уже на заключительных этапах перестройки в начале 90-х гг. В 1991 г. был принят Закон РФ «О реабилитации репрессированных народов», в соответствии с которым все народы были восстановлены в правах, а репрессии против них признаны преступными.

Конституция РСФСР 1978 г. (принятая после Конституции СССР 1977 г.) не внесла существенных изменений в статус национально-государственных образований. Лишь национальные округа стали называться автономными округами. Сохранилась прежняя ситуация в отношении административно-территориальных единиц — областей, краев. В период перестройки некоторые союзные республики СССР, сначала в Прибалтике, а затем и другие, стали требовать большей самостоятельности. Многие из таких требований были справедливы, другие отражали сепаратистские устремления. Аналогичные требования выдвигала элита ряда автономных республик, национально-территориальных и даже отдельных административно-территориальных образований в составе РСФСР. Правящие круги не смогли найти этому альтернативы, реформировать СССР и РСФСР на началах демократического единства. В результате, как говорилось выше, в 1991 распался, а Россия получила необычно сложное государственно-территориальное устройство.

Развитие российского федерализма после распада СССР.

После распада СССР на территории России продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г. (до октября 1993 г., когда ее действие было приостановлено указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина). В нее лишь вносились поправки, в том числе прежнее название государства (РСФСР) было заменено на «Российская Федерация» («России»).

Между тем центробежные тенденции развивались. Местная политическая элита, этнократия требовали расширения полномочий, государственного суверенитета.

Начался «парад суверенитетов», одна за другой прежние автономные республики, имевшие национальные названия (Татарская, Башкирская и т.д.), объявляли себя суверенными государствами.

Это стремление совпало с настроениями правящей элиты к Москве, которая, с одной стороны, находилась под влиянием прежних «разделистских» настроений, а с другой — искала всяческой поддержки местных элит в борьбе со своими противниками, в том числе с выступавшими за социализм.

В такой обстановке Россия превратилась фактически в другую федерацию, что было закреплено Федеративным договором 1992 г., а затем и поправками к Конституции РСФСР 1978 г.

Изменения, внесенные в Конституцию 1978 г., впервые разграничили предметы ведения между Федерацией, с одной стороны, и различными видами ее субъектов (составных частей) — с другой, Федеративный договор устанавливал неравноправие между субъектами Федерации — полномочия республик были шире.

В Конституции РФ сохранены структура Российской Федерации, сложившаяся ко времени ее принятия (89 субъектов), принципы разграничения полномочий, многие положения, связанные с порядком взаимоотношений Федерации и ее субъектов, но при этом кардинальноизменена структура органов и Федерации, и ее субъектов.

Все субъекты наделены законодательными полномочиями. Установлено, что положения Федеративного договора, не соответствующие Конституции РФ, недействительны.

Современная структура РФ и федеративные отношения.

Российская Федерация включает в свой состав 84субъекта:

21 республика,

9 краев,

46 областей

2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург),

1 автономную область и

4 автономных округа.

Автономные округа входят в состав краев и областей (за исключением Чукотского, округа). Большая численность субъектов, их пестрота, множественность названий, включение одного субъекта в другой, что не имеет аналогов в зарубежных федерациях, создают определенные сложности для функционирования российского федерализма.

Субъекты РФ отличаются друг от друга по размерам территории численности населения и его этническому составу, экономическому потенциалу.

Самые крупные по территории Республика Саха (Якутия) — 3,1 млн кв. км, Красноярский край — 2,3 млн кв. км, Тюменская область — 1,4 млн кв. км. Они в 100—300 раз превосходят самые малые по территории субъекты РФ (Республика Адыгея — 7,8 тыс. кв. км, Республика Северная Осетия — Алания — 8 тыс. кв. км, Орловская область — 24,1 тыс. кв. км и др.). Территории городов федерального значения (тоже субъектов РФ), разумеется, меньше самой мелкой области. Так же сильно разнится численность населения. В Москве проживают 8,5 млн человек, в Краснодарском крае — почти 5 млн, в Санкт-Петербурге — 4,6 млн, В Свердловской области — 4,6 млн, в Ростовской области — 4,3 млн, в Республике Башкортостан — 4,1 млн, в Республике Татарстан — 3,7 млн, а в Новгородской области — 719 тыс. человек, Республике Адыгее — 446 тыс., Магаданской области — 233,5 тыс., Еврейской автономной области — 195 тыс., в Ненецком автономном округе — 45 тыс., Эвенкийском автономном округе — 18 тыс. человек. По национальному составу почти во всех субъектах РФ (кроме некоторых автономных округов) преобладают русские. В ряде республик (например, Татарстане) численность коренной нации, давшей имя республике, приближается к 50%, в других республиках доля такой нации составляет лишь 1/7 часть населения.

Субъекты РФ неодинаковы по уровню экономического развития и по уровню жизни населения. По данным за 2001 г., из 89 субъектов только 18 являются донорами в государственный бюджет, у остальных расходы превышают доходы.

В ч. 1 ст. 5 Конституции РФ закреплено, что все субъекты РФ равноправны, но на самом деле республики имеют определенные правовые преимущества. Только они считаются государствами, остальные субъекты — государственные образования, имеющие определенные признаки государственности (свои уставы — основные законы, право издавать законы, в том числе по предметам совместного ведения с Федерацией, если по данному вопросу не издан федеральный закон, и т.д.).

В отличие от некоторых зарубежных федераций (США, Индия и др.), где наряду с субъектами имеются несубъекты федерации (федеральные, союзные территории и др.), в составе РФ несубъектов нет.

Сохранение названий «автономная область», «автономные округа», которые также являются субъектами, — наследие прежних времен, как и положение ч. 3 ст. 66Конституции РФ, согласно которому по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. В отношении других субъектов РФ такой порядок не установлен, их правовое положение регулируется Конституцией РФ и основными законами (конституциями; уставами) субъектов. Положение о возможности принятия специального федерального закона об автономном округе, автономной области ставит эти субъекты в особое положение. Правда, проектов таких законов ни от автономной области, ни от какого-либо автономного округа не поступало.

В 2000 г. в административно-территориальном устройстве РФ возникли изменения.

Согласно указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» созданы семь федеральных округов, охватывающих группы субъектов РФ:

Центральный,

Северо-Кавказский (переименован в Южный),

Северо-Западный,

Уральский,

Приволжский,

Сибирский,

Дальневосточный.

Их территории почти совпадают с военными округами (их также было семь, но в 2001 г. Приволжский и Уральский военные округа объединены).

В каждый из федеральных округов Президент назначил своих полномочных представителей (а затем, в июле 2000 г., и первых заместителей этих представителей). Право назначать и освобождать от должности полномочных представителей (куда — не указано) дает Президенту РФ п. «к» ст. 83 Конституции РФ.

Полномочные представители Президента в округах стали постоянными членами Совета Безопасности, что усиливает их роль.

Они должны приглашаться на заседания Правительства РФ с правом совещательного голоса, если рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы соответствующих федеральных округов.

В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, основными задачами полномочного представителя являются:

· организация работы в округе по осуществлению органами государственной власти (в том числе и субъектов РФ) основных направлений внешней и внутренней политики;

· организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти;

· координация деятельности федеральных органов;

· внесение Президенту РФ соответствующих предложений; организация взаимодействия федеральных органов с партиями, общественными объединениями и др.

В федеральных округах при полномочном представителе созданы совещательные органы — Советы (координационные советы), члены которых назначаются полномочными представителями. В округах образованы также территориальные (окружные) управления и отделы тех «силовых» и иных министерств и ведомств, которые непосредственно подчинены Президенту РФ (МВД, ФСБ, Таможенной службы, Налоговой полиции и др.). Эти управления подчинены полномочному представителю Президента РФ. Правительство РФ также создало в округах территориальные органы некоторых подчиненных ему министерств и ведомств.

Полномочный представитель создает свой аппарат в главном городе округа (например, аппарат полпреда Центрального округа насчитывает около 40 человек), а в каждый из субъектов РФ назначает 2—5 сотрудников (федеральных инспекторов), которые подчиняются главному федеральному инспектору округа.

Хотя некоторые американские авторы и называют создание федеральных округов «первым этапом федеративной революции» Президента РФ В.В. Путина, федеральные округа не являются субъектами Федерации, и их создание не умаляет конституционных прав субъектов РФ. Тем не менее создание округов и назначение полномочных представителей Президента РФ вносит определенные изменения в структуру федеральных отношений.

По пути назначения своих территориальных представителей идут также некоторые главы, субъектов РФ. Так, рязанский губернатор назначил их в 24 района, красноярский — в 43 района и города 2.

Изменения федеративных отношений связаны

и с новым порядком формирования «верхней» палаты парламента — Совета Федерации (главы администраций субъектов РФ не являются теперь по должности членами Совета Федерации, они назначают своих представителей),

и с созданием Государственного совета (совещательный орган при Президенте РФ, состоящий из всех глав субъектов РФ),

и принятием Закона 2000 г., который внес изменения и дополнения в Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и т.д.

Состав Российской Федерации может измениться в результате принятия нового субъекта или образования нового субъекта в РФ. Порядок такого принятия и образования установлен Федеральным конституционным законом 2001 г.

Инициатором предложения о принятии в состав РФ в качестве ее субъекта или его части и заключении соответствующего международного договора является иностранное государство. После поступления такого предложения Президент РФ уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и проводит с ними консультации. Если предложение принято, то между Российской Федерацией и иностранным государством заключается международный договор. Он определяет, в частности, название и статус нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданами иностранного государства гражданства РФ, регулирует вопросы правопреемства (в том числе в отношении активов и пассивов), определяет порядок действия законодательства РФ на территории нового субъекта, порядок его интеграции в экономическую, правовую и другие системы РФ. До полной интеграции нового субъекта может быть предусмотрен переходный период. После подписания международного Договора Конституционный Суд РФ дает заключение о его соответствии Конституции РФ. При положительном ответе договор вместе с Проектом конституционного закона о принятии в состав РФ нового субъекта Федерации вносится в парламент для ратификации. Консти туционный закон вступает в силу не ранее вступления в силу между, народного договора.

Новые субъекты Федерации могут быть образованы в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ по их инициативе.

Обоснованное предложение об этом с указанием границ, статуса, правопреемства, а также содержащее положения, касающиеся вопросов бюджета, действия законов объединяющихся субъектов РФ социально-экономических последствий объединения, предполагаемых сроков референдума об объединении и др., исходит от тех заинтересованных субъектов, на территории которых образуется новый субъект РФ. Президент РФ при поступлении такого предложения уведомляет парламент, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Вопрос об объединении выносится на референдум в объединяющихся субъектах РФ. При положительном результате принимается соответствующий конституционный закон. Если предполагаемое объединение не получило одобрения хотя бы в одном из объединяющихся субъектов, повторный референдум по данному вопросу может проводиться не ранее чем через год. Некоторые субъекты РФ заявляли о целесообразности и готовности объединиться с другими субъектами РФ.

В настоящее время федеральным центром инициируется процесс упорядочения субъектного состава РФ и уже происходят позитивные изменения, связанные с укрупнением регионов.

7 декабря 2003 г. состоялся референдум по вопросу слияния Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области. По его итогам с 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Федерации – Пермская область (Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»).

Таким образом, в составе РФ вместо 89субъектов осталось 88.

17 апреля 2005 г. прошел второй подобный референдум. На нем жители трех субъектов Федерации – Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов – проголосовали за объединение. Согласно Федеральному конституционному закону от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» объединенный Красноярский край считается образованным в качестве нового субъекта Федерации с 1 января 2007 г.

23 октября 2005 г. состоялся третий референдум – по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа. Камчатский край как новый субъект РФ считается созданным с 1 июля 2007 г.

Четвертый референдум по вопросу объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа состоялся 16 апреля 2006 г.

В декабре 2004 г. существенно изменился порядок избрания и наделения полномочиями высшего должного лица субъекта Федерации, регулируемый Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах субъектов РФ».

(изменения внесены Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах субъектов РФ» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»