И отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды

Принципы экологического правапроистекают из современ­ного понимания значения доброкачественной природной среды для здоровой жизни людей, обеспечения их ресурсами и иными средствами жизни, а также понимания влияния человеческой жизнедеятельности на качественное состояние природной среды и способности людей изменять свое поведение по отношению к ок­ружающей природе в соответствии с познанными объективными законами природы и общества.

Ряд принципиальных положений, относящихся к экологичес­кому праву, зафиксирован в Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 42 Конституции каждый (человек) имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. По сути, здесь три права: на благоприятную среду, достоверную информацию и возмещение ущерба.Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Надо признать, что судебная защита экологических прав граждан в Российской Федерации нуждается в практическом развитии и осуществлении.

В Конституции РФ сформулированы и обязанности, среди которых есть обязанность каждого (человека) сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). По сути, здесь две обязанности: сохранять природу и среду и бережно относиться к природным богатствам.

Еще одно важное эколого-правовое положение записано в ч. ст. 36 Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По сути, здесь сформулирована норма, которая регламентирует человеческие воздействия на окружающую среду в процессе производственной или иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов.

Концентрированное выражение принципов экологического права дано в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды».

Эта статья установила, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться принципами:

приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

научно обоснованного сочетания экологических и экономичес­ких интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

рационального использования природных ресурсов с учетом за­конов природы, потенциальных возможностей окружающей при­родной среды, необходимости воспроизводства природных ресур­сов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимости наступления ответственности за их нарушения;

гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач;

международного сотрудничества в охране окружающей природной среды.

Экологические нормативы — нормативы качества природной среды и нормативы человеческих воздействий на нее —являются одним из основных правовых инструментов, используемых в целях охраны природной среды и регулирования использования природных ресурсов.

В Российской Федерации приняты нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве, вредных физических воздействий на природную среду (шум, излучения, электромагнитные поля и т.п.), вредных биологических воздействий (насы­щение природной среды вредными микроорганизмами, инородными животными и растениями и т.п.), предельного содержания химических веществ в продуктах потребления. Существуют предельно допустимые уровни радиации, нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также нор­мативы разного рода защитных зон.

Все экологические нормативы утверждаются специально уполномоченными государственными органами Российской Федера­ции в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.

С учетом природно-климатических условий и особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нор­мативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.

Экологические требования к различным видам деятельности, влияющей на состояние окружающей природной среды, состав­ляют основное содержание экологического права.Они как бы де­тализируют принципы экологического права и опираются на эко­логические нормативы.

Первая группа таких требований адресована тем, кто занимается планированием размещения и развития производительных сил страны, проектированием, строительством, реконструкцией, а также вводом в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов. Тем самым экологическое право решает одну из важнейших задач охраны окружающей среды — задачу не допустить в процессе социально-экономического развития страны появления новых производственных и непроизводственных объектов капитального типа, которые бы разрушающим образом воздействовали на природную среду в случае их ввода в эксплуатацию. Таки путем экологическое право дисциплинирует материальное производство, заставляя его подчиняться экологическим требованиям.

Выбор места размещения предприятия является особенно ответственным делом, ибо от правильного решения данного вопроса будет зависеть состояние природной среды в том или ином районе в течение всего периода эксплуатации этого предприятия в будущем. Поэтому обеспечение выполнения экологических требований в процессе размещения предприятия достигается путем соблюдения определенной процедуры предварительного согласования места размещения объекта, отвода земельного участка в натуре и оценки воздействия намечаемого к размещению объекта на окружающую природную среду.

Процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) присуща также проектированию капитального строительства. Поэтому у заказчика проектируемого объекта есть обязанность провести такую оценку и публично (в печати, по радио и телевидению, на собраниях местного населения) объявить ее результаты, чтобы дать возможность людям подумать над тем, могут ли они согласиться с созданием такого предприятия, с такой технологией производства в намеченном месте. Это все сочетается с проведением государственной экологической экспертизы проекта.

Таким путем экологическое право создает юридические гарантии тому, чтобы при технико-экономическом обосновании проекта и в самом проекте были должным образом учтены экологические требования и нормативы, чтобы учитывались и применялись новейшие достижения науки и техники, малоотходные, безотходные ресурсосберегающие технологии, позволяющие обеспечить рациональное использование природных ресурсов и оздоровление окружающей природной среды.

Само собой разумеется, что все эти требования должны соблюдаться при выполнении строительных работ наряду с тем, что сами эти работы также должны быть экологически корректными.

И в конечном счете ввод в эксплуатацию вновь созданных или реконструированных предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных в процессе проектирования.

Далее, существуют правовые экологические требования, которые адресованы государственным органам, юридическим и физическим лицам, ответственным за эксплуатацию предприятий, со­оружений и иных объектов и за осуществление деятельности, влияющей на состояние природной среды.

Экологические требования, предъявляемые эксплуатирующим структурам, довольно подробно регламентируются законодательством и подзаконными нормативными актами применительно к различным видам производственной деятельности в промышлен­ности, сельском хозяйстве, энергетике, на транспорте, в градостроительстве, в военном деле и т.д.

Например, применительно к сельскому хозяйству Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что предприятия, объединения, организации и граждане обязаны вы­полнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной рас­тительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды, причиняющих вред здоровью человека.

Экологические требования, предъявляемые эксплуатирующим структурам, в обобщенном виде отражаются в экологическом пас­порте, который должен быть у каждого предприятия, объединения. Разрешительная система представляет собой исторически сло­жившийся и закрепленный в законодательстве порядок оформле­ния, выдачи (предоставления) и аннулирования (изъятия) госу­дарственных разрешений (лицензий) на природопользование.

В настоящее время государственные разрешения (лицензии) на природопользование широко применяются на практике и, по сути, являются основным методом оперативного экологического регули­рования производственной и непроизводственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов и (или) влияющей на состояние окружающей природной среды.

По общему правилу юридические и физические лица, эксплуатирующие природные ресурсы или воздействующие на природную среду своей деятельностью, обязаны в установленных законом случаях получать соответствующие разрешения (лицензии) уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов.

Такие разрешения требуются в случаях использования земель и водных объектов, проведения поисковых, разведочных и эксплуатационных работ по добыче минеральных и неминеральных ресурсов недр или их использования для удовлетворения нужд при заготовке древесины и другой лесной продукции, в случаях охоты, рыболовства и иного использования богатств животного мира, во всех случаях размещения и утилизации отходов, осуществления сбросов и выбросов загрязняющих веществ в природную среду и т.д.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.

Согласно ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации участки лесного фонда предоставляются в пользование на основании договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета (ордера), лесного билета.

Договор является документом, удостоверяющим право арендатора, пользователя, концессионера на долгосрочное пользование участниками лесного фонда.

Лесорубочный билет выдается в случаях заготовки и вывозки древесины, живицы и второстепенных лесных материалов. В нем должно быть указано место лесопользования, количественная и качественная характеристика отпускаемой древесины, живицы и второстепенных лесных материалов, их стоимость, сроки производства работ, условия и способы восстановления леса и очистки мест рубок.

Ордер выдается в случаях мелкого отпуска древесины на корню.

Лесной билет является разрешением на побочные пользования в лесах — сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка соков, дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, подстилки, опавшего листа, камыша, рогоза и т.п.

В соответствии с Законом «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных условий.

В соответствии с Законом «О животном мире» пользование животным миром юридическими лицами осуществляется на основа­нии лицензии на пользование определенными объектами животного мира на срок, оговоренный в лицензии по соглашению сторон и зависящий от вида пользования животным миром, в границах опре­деленной территории и акватории.

Пользование животным миром гражданами осуществляется на основе именных разрешений на добывание определенного количе­ства объектов животного мира в определенном месте или на кон­кретный срок.

Закон определяет, что лицензия на пользование животным миром должна содержать все необходимые требования, выполне­ние которых обеспечивает экологически корректное пользование животным миром и связанными с ним элементами природной среды, образующими среду обитания животных.

Экономический механизм охраны окружающей среды и регулирования природопользования предназначен для создания экономической заинтересованности предприятий, учреждений, организаций и граждан в соблюдении экологических требований и нормативов.

Центральное место в экономическом механизме занимает плат­ность природопользования, которая включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды вредного воздействия.

Плата за природные ресурсы в свою очередь состоит из трех компонентов:

платы за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

платы за сверхлимитное и нерациональное использование при родных ресурсов;

платы на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнений в пределах установленных лимитов и (за эти же действия) сверх установленных лимитов.

Правительство Российской Федерации постановлением от августа 1992 г. утвердило Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды размещение отходов, другие вредные воздействия. Суть платы загрязнение окружающей природной среды состоит в том, что соответствующие предприятия и объединения обязаны ежегодно рассчитывать и уплачивать государству определенные суммы денежных средств, которые поступают в федеральный бюджет (10%) и внебюджетные экологические фонды для последующего расхо­дования на цели охраны окружающей природной среды.

Расчеты платежей производятся на основе базовых нормативов, утверждаемых Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды, разного рода поправочных коэффициентов, отражающих экологические факторы, дифференцированных ставок платы, устанавливаемых исполнительными opганами власти субъектов Российской Федерации. Количественные показатели выбросов, сбросов, размещаемых отходов определяются при расчете платежей не по фактическим замерам, а на основе проектной технологической документации.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» внесение платы за загрязнение не освобождает природо-пользователей от выполнения мероприятий по охране окружаю­щей природной среды, а также уплаты штрафных санкций за эко­логические правонарушения и от полного возмещения вреда, при­чиненного загрязнением окружающей среды здоровью и имущест­ву граждан и юридическим лицам.

Но размер платы может быть по решению органов исполнительной власти субъектов Федерации снижен (как принято говорить, скорректирован) с учетом освоения предприятиями средств на выполнение природоохранных мероприятий, предусмотренных в спе­циальном Перечне таких мероприятий от 24 марта 1993 г.

Консервативные методы охраны природной среды предусмотрены в разделе 9 Закона «Об охране окружающей природной среды» и связанных с ним законодательных и подзаконных норма­тивных актах.

Суть этого метода состоит в том, что определенные территории, природные комплексы и объекты, представляющие исключитель­ную ценность для людей, по решению государственных органов изымаются полностью или частично из хозяйственной эксплуата­ции и берутся под особую охрану государства. Им придается статус заповедников, национальных парков, заказников, памятников при­роды, других видов особо охраняемых территорий, а также статус редких или находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных, внесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Федерации.

В соответствии с Законом «Об особо охраняемых природных территориях» к числу таковых относятся: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памят­ники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных (человеческих) воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и соответственно могут быть собственностью федеральной, субъектов Федерации или муниципальной.

Система государственного управления в области охраны окружающей природной среды и регулирования природопользования играет исключительно важную роль в обеспечении выполнения требований экологического права.

Функции экологического управления (исполнительно-распорядительной деятельности) присущи прежде всего государственным органам исполнительной власти общей компетенции — соответственно Президенту Российской Федерации, Правительству Россий­ской Федерации, президентам, правительствам и администрациям субъектов Российской Федерации, а также органам местного само­управления. Содержание этих функций вытекает из Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Однако основная тяжесть управленческой работы в сфере экологии ложится на систему специализированных органов экологического управления, ответственных за систематическую организа­ционно-административную работу в решении задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресур­сов.

В число этих органов на федеральном уровне входит ряд ми­нистерств и ведомств, наделенных специализированными органи­зационно-административными полномочиями экологического ха­рактера:

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды);

Министерство здравоохранения Российской Федерации, в составе которого действует департамент санитарно-эпидемиологического надзора;

Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем);

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды;

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз);

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор);

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной 6eзопасности (Росатомнадзор);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет);

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти­хийных бедствий (МЧС);

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Россий­ской Федерации (Минсельхозпрод);

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД);

Министерство экономики Российской Федерации (Минэконо­мики);

Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

Комитет Российской Федерации по стандартизации, метроло­гии и сертификации (Госстандарт);

Федеральная служба геодезии и картографии России.

В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утверж­денным Правительством Российской Федерации 26 мая 1997 г., названный комитет является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения био­логического разнообразия, а также экологического контроля и экс­пертизы.

Для реализации своих полномочий комитет создает территориальные органы в субъектах Российской Федерации, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации.

Комитет и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Феде­рации в области охраны окружающей природной среды.

Другие специализированные органы государственного экологи­ческого управления являются отраслевыми специально уполномо­ченными государственными органами Российской Федерации в об­ласти регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов соответственно.

Отраслевые специально уполномоченные государственные ор­ганы в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов выполняют свои функции через терри­ториальные (созданные применительно к административно-терри­ториальному делению страны) и региональные (созданные приме­нительно к экологическим регионам — водным бассейнам, геологи­ческим провинциям, горным экосистемам) органы.

Контрольно-надзорная деятельность государственных орга­нов в области охраны окружающей среды и регулирования при­родопользования является одним из наиболее эффективных инструментов реализации экологического права.Она охватывает три главных направления экологического контроля: предупреди­тельный контроль (экологическая экспертиза проектов хозяйст­венно-технических решений), последующий контроль (инспекти­рование, проверка соблюдения экологического права в процессе различных видов производственной и непроизводственной деятельности) и мониторинг окружающей среды (слежение за состоянием природной среды физическими и другими научно-техническими методами). К этому примыкают прокурорский надзор и судебный контроль.

Государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Она состоит в проверке содержания представляемой на экспертизу проектной документации силами специально создаваемых экспертных комиссий, состоящих из компетентных специалистов — ученых и практиков, определении экологической допустимости проектируемой деятельности. Результаты государственной экологической экспертизы в каждом случае оформляются в виде заключения, которому придается обязательная юридическая сила. Однако выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Государственной экологической экспертизе подлежат все пред­плановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Россий­ской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принад­лежности, а также экологические обоснования лицензий и серти­фикатов.

Государственная экологическая экспертиза является обяза­тельной мерой охраны окружающей природной среды, предше­ствующей принятию хозяйственного решения, осуществление ко­торого может оказывать вредное воздействие на окружающую среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом специально уполномоченных государст­венных органов в области охраны окружающей среды и регулиро­вания природопользования. Должностные лица (инспектора) орга­нов государственного экологического контроля проверяют выпол­нение планов и мероприятий по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, кон­тролируют соблюдение экологического законодательства и подза­конных нормативных актов и принимают меры к поддержанию должного экологического правопорядка и привлечению нарушите­лей к ответственности.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с полномочиями имеют право в установ­ленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты безопасности, службы органов внутренних дел и Министерства обороны, знакомиться с документами, резуль­татами анализов, иными материалами, необходимыми для выпол­нения их контрольных функций;

проверять работу очистных сооружений и других обезврежива­ющих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов ка­чества окружающей природной среды, природоохранительного за­конодательства;

выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;

требовать устранения выявленных недостатков, давать указа­ния или заключения, имеющие обязательный характер;

привлекать виновных лиц к административной ответственнос­ти, направлять материалы для привлечения их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суде или арбитражном суде о возмещении вреда, причи­ненного природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;

принимать решения об ограничении, приостановлении, пре­кращении работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Такие решения носят обязательный характер и служат основанием для банковских учреждений к прекращению финансирования за­прещенной деятельности. Эти решения, однако, могут быть обжа­лованы в суд или арбитражный суд.

Наряду с государственным экологическим контролем функцио­нирует ведомственно-отраслевой, производственный и обществен­ный экологический контроль.

Что касается экологического мониторинга, то он осуществля­ется всей системой органов государственного экологического уп­равления, прежде всего Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.